教育是強國建設、民族復興的基石。習近平總書記在2024年全國教育大會上向全黨全社會發(fā)出了加快建設教育強國的動員令，科學擘畫教育強國宏偉藍圖。2025年1月，中共中央、國務院印發(fā)《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》），系統(tǒng)規(guī)劃了教育強國建設的目標任務和戰(zhàn)略舉措。學習貫徹落實《綱要》精神，加快推進教育強國建設，必須牢牢把握教育強國建設的主題、任務、動力和戰(zhàn)略支撐。

一、加快教育高質量發(fā)展是教育強國建設的戰(zhàn)略主題

黨的二十大報告提出：高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。高質量發(fā)展不只是一個經濟要求，而是對經濟社會發(fā)展方方面面的總要求。[1] 教育在推動我國高質量發(fā)展中發(fā)揮著基礎性、先導性和全局性作用，為高質量發(fā)展提供堅實的人才保障和智力支持。2020年，黨的十九屆五中全會作出了“建設高質量教育體系”、到2035年“建成教育強國”的重大決策，[2] 我國教育進入高質量發(fā)展新階段。加快教育高質量發(fā)展是教育強國建設的戰(zhàn)略主題。整個《綱要》的謀篇布局，無論從總體要求、工作要求、工作目標還是改革舉措，都是圍繞推動教育高質量發(fā)展展開的。

服務和支撐強國建設、民族復興是教育強國建設的戰(zhàn)略目標。習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調，要把服務高質量發(fā)展作為建設教育強國的重要任務。我國教育進入高質量發(fā)展新階段，標志著教育發(fā)展從規(guī)模擴張轉向質量提升、從外延發(fā)展轉向內涵發(fā)展，其核心是全面提升教育質量，滿足人民群眾對優(yōu)質教育的需求，支撐國家經濟社會高質量發(fā)展?！毒V要》在總體要求部分強調：扎根中國大地辦教育，加快建設高質量教育體系，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，加快建設具有強大思政引領力、人才競爭力、科技支撐力、民生保障力、社會協(xié)同力、國際影響力的中國特色社會主義教育強國，為建設社會主義現代化強國、全面推進中華民族偉大復興提供有力支撐。

建設高質量教育體系是教育強國建設的戰(zhàn)略重心。要堅持把高質量發(fā)展作為各級各類教育的生命線，更好地回應教育自身變革要求以及更好地服務國家戰(zhàn)略和經濟社會發(fā)展需求。

《綱要》明確了高質量教育體系由“八大體系”組成，要求全面構建固本鑄魂的思想政治教育體系、公平優(yōu)質的基礎教育體系、自強卓越的高等教育體系、產教融合的職業(yè)教育體系、泛在可及的終身教育體系、創(chuàng)新牽引的科技支撐體系、素質精良的教師隊伍體系、開放互鑒的國際合作體系，實現教育由大到強的系統(tǒng)躍升。

為人民群眾提供優(yōu)質教育是教育強國建設的戰(zhàn)略舉措。教育強國建設的主題是高質量發(fā)展，這一主題貫穿教育的各個方面，體現了教育發(fā)展的時代要求和社會需求。各級各類教育都要致力于不斷擴大優(yōu)質教育資源的供給。關于基礎教育，要求辦強辦優(yōu)基礎教育，夯實全面提升國民素質戰(zhàn)略基點，深入實施基礎教育擴優(yōu)提質工程。關于職業(yè)教育，要求提升職業(yè)學校關鍵辦學能力，優(yōu)化實施高水平高等職業(yè)學校和專業(yè)建設計劃，建設一批辦學特色鮮明的高水平職業(yè)本科學校，加快推動職業(yè)學校辦學條件全面達標。關于高等教育，要求有序擴大優(yōu)質本科教育招生規(guī)模，等等。

二、深入推進教育結構調整是教育強國建設的戰(zhàn)略任務

教育結構是指構成教育總體系的各個部分的比例關系及其結合形式，[3] 既包括教育活動的內部結構，也包括社會中各種教育活動的構成。教育結構與教育質量是相互依存、相互促進的關系。優(yōu)化教育結構是提升教育質量的關鍵路徑之一。一個豐富、多樣、和諧、包容的教育結構，才能增強教育與人的發(fā)展、經濟社會發(fā)展的適配度。通過教育結構調整，提升教育的整體質量和效益，實現從教育大國向教育強國的轉變，是教育強國建設的戰(zhàn)略任務。

教育是一種社會現象。法國人類學家列維·斯特勞斯認為，社會結構可以分為表層結構和深層結構。表層結構是人們能夠直接觀察到的社會現象和行為模式，而深層結構則是隱藏在這些現象背后的、無意識的、普遍的思維模式。[4] 習近平總書記在2024年全國教育大會上的重要講話，特別強調建設教育強國是一項復雜的系統(tǒng)工程，要堅持和運用系統(tǒng)觀念，正確處理支撐國家戰(zhàn)略和滿足民生需求、知識學習和全面發(fā)展、培養(yǎng)人才和滿足社會需要、規(guī)范有序和激發(fā)活力、扎根中國大地和借鑒國際經驗等重大關系，為加快教育強國建設提供了方法論指導。幾個重大關系的闡述正是體現了對教育深層結構的深刻把握。

優(yōu)化教育結構需要考慮社會人才培養(yǎng)需求、教育資源配置以及教育活力的激發(fā)?！毒V要》在工作目標中明確提出：“教育布局結構與經濟社會和人口高質量發(fā)展需求更加契合”“教育服務國家戰(zhàn)略能力顯著躍升”。教育結構優(yōu)化不僅是提升教育質量、促進社會公平的重要手段，也是服務國家戰(zhàn)略、推動社會全面發(fā)展的關鍵路徑。充分發(fā)揮和強化教育、科技、人才對強國建設、民族復興的基礎性、戰(zhàn)略性支撐作用，促進教育、科技和人才強國建設必須與經濟社會發(fā)展需求相適應，這是調整、優(yōu)化教育結構的深層邏輯。

構建公平優(yōu)質的基礎教育體系，提高基本公共教育服務質量和水平，是辦好人民滿意的教育的必然要求。圍繞促進教育公平，回應人民群眾從“有學上”到“上好學”的迫切需求，《綱要》提出：一是穩(wěn)步增加公辦幼兒園學位供給，落實和完善普惠性民辦幼兒園扶持政策。支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒。二是推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，深入開展縣域義務教育優(yōu)質均衡督導評估，有序推進市域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。三是大力推進高中階段教育結構的戰(zhàn)略性調整，要求統(tǒng)籌推進市域內高中階段學校多樣化發(fā)展，加快擴大普通高中教育資源供給。探索設立一批以科學教育為特色的普通高中，辦好綜合高中。深入實施縣域普通高中振興計劃。

教育要服務和支撐經濟社會發(fā)展，就必須與經濟、產業(yè)、社會、人口結構等相匹配，實現教育系統(tǒng)內部與外部的協(xié)調發(fā)展?！毒V要》圍繞促進教育與經濟社會協(xié)調發(fā)展，提出要加快優(yōu)化調整職業(yè)教育和高等教育結構。關于職業(yè)教育結構調整，總體上《綱要》要求優(yōu)化與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調、與產業(yè)布局相銜接的職業(yè)教育布局，推動有條件的地區(qū)將高等職業(yè)教育資源下沉到市縣。發(fā)展模式上，要求推行職普融通職業(yè)教育辦學新模式，強調推動中等職業(yè)教育與普通高中教育融合發(fā)展，鼓勵應用型本科學校舉辦職業(yè)技術學院或開設職業(yè)技術專業(yè)。辦學層次上，要求加強優(yōu)質中等職業(yè)學校與高等職業(yè)學校銜接培養(yǎng)，穩(wěn)步擴大職業(yè)本科學校數量和招生規(guī)模，等等。關于高等教育結構調整，《綱要》明確要求“優(yōu)化高等教育布局”，統(tǒng)籌中央部門所屬高校和地方高校發(fā)展，對高等教育結構調整作出重大安排：一是優(yōu)化中央高校布局?？s小我國東中西部經濟社會發(fā)展差距，推進和支撐我國經濟發(fā)展大循環(huán)，必須強化對中西部地區(qū)經濟社會發(fā)展的高水平教育、科技和人才支撐。二是優(yōu)化高等教育類型布局?！毒V要》提出：加大高水平研究型大學建設力度，加快推進地方高校應用型轉型。加快建設中國特色、世界一流的大學和優(yōu)勢學科，實施一流學科培優(yōu)行動。三是優(yōu)化高等教育層次布局。與國外發(fā)達國家相比，我國高等教育結構的重心偏低，高職為主的專科教育與應用型本科為主的本科教育占據了人才培養(yǎng)的主體部分，研究生教育在高等教育中占比只有10%左右。對比世界教育強國，?？茖哟魏脱芯可鷮哟未蠹s各占20%（經濟合作與發(fā)展組織OECD國家研究生教育占比為24.8%，歐盟國家高達32.2%），本科層次占60%。[5] 對此《綱要》提出：有序擴大優(yōu)質本科教育招生規(guī)模，擴大研究生培養(yǎng)規(guī)模，穩(wěn)步提高博士研究生占比，大力發(fā)展專業(yè)學位研究生教育。

圍繞促進人的全面發(fā)展和終身學習，《綱要》著力調整教育的微觀結構和宏觀結構。從微觀教育結構看，《綱要》提出健全德智體美勞全面培養(yǎng)體系，加快補齊體育、美育、勞動教育短板。從宏觀教育結構看，《綱要》要求提升終身學習公共服務水平，構建以資歷框架為基礎、以學分銀行為平臺、以學習成果認證為重點的終身學習制度。這不僅有助于促進人的全面發(fā)展，也有助于提升社會整體人力資本水平。

圍繞提升教育國際化和教育對外開放，《綱要》提出提升全球人才培養(yǎng)和集聚能力，改革國家公派出國留學體制機制，加強“留學中國”品牌和能力建設，提升高等教育海外辦學能力，高質量推進國際產學研合作，積極參與開放科學國際合作，等等。

三、深化教育體制機制改革是教育強國建設的根本動力

馬克思主義唯物辯證法認為，穩(wěn)定和諧與矛盾沖突是事物存在和發(fā)展的普遍形態(tài)，也是普遍規(guī)律。[6]教育強國建設是在規(guī)范有序和充滿活力的張力中展開的。

推動教育強國建設的根本動力是全面深化改革。加快教育體制機制改革既是推進教育強國建設的動力源泉，也是教育強國建設的主要目標?！毒V要》提出到2035年，我們建成的教育強國“關鍵領域改革取得實質性進展”，“黨對教育事業(yè)全面領導的制度體系和工作機制系統(tǒng)完備”?！毒V要》圍繞推進教育體制機制改革，作出一系列戰(zhàn)略部署。

加強黨對教育強國建設的全面領導。習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調：我們要建設的教育強國，是中國特色社會主義教育強國，必須以堅持黨對教育事業(yè)的全面領導為根本保證?！毒V要》提出，建設教育強國，必須完善黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責的教育領導體制；要求全面推進各級各類學校黨的建設，牢牢掌握黨對學校意識形態(tài)工作領導權，維護教育系統(tǒng)政治安全與和諧穩(wěn)定；要求充分發(fā)揮中央教育工作領導小組統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實作用，加強教育強國建設的監(jiān)測評價；要求各級黨委和政府要切實扛起教育強國建設的政治責任，把推進教育強國建設納入重要議事日程，結合實際抓好綱要的貫徹落實。

深化基礎教育資源配置和管理體制改革。基礎教育是教育強國建設的基點?！毒V要》圍繞建設公平優(yōu)質的基礎教育體系，系統(tǒng)規(guī)劃部署基礎教育體制機制改革。立德樹人方面，《綱要》提出拓展實踐育人和網絡育人空間和陣地。統(tǒng)籌推動價值引領、實踐體驗、環(huán)境營造，探索課上課下協(xié)同、校內校外一體、線上線下融合的育人機制；教育資源配置方面，《綱要》提出健全與人口變化相適應的基礎教育資源統(tǒng)籌調配機制；促進優(yōu)質均衡發(fā)展方面，《綱要》提出推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。加強義務教育學校標準化建設，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體差距。促進學校優(yōu)秀領導人員和骨干教師區(qū)域內統(tǒng)籌調配、交流輪崗。有序推進小班化教學；管理體制方面，《綱要》提出建立“市縣結合”的基礎教育管理體制。

深化高等教育體制機制改革。高等教育是教育強國建設的龍頭。習近平總書記強調，黨和國家事業(yè)正處在一個關鍵時期，我們對高等教育的需要比以往任何時候都更加迫切，對科學知識和卓越人才的渴求比以往任何時候都更加強烈。[7] 推進高等教育體制機制改革，是全面提高人才自主培養(yǎng)能力、全面提高科技自立自強的關鍵一招?！毒V要》提出，分類推進高校改革發(fā)展；自主科學確定“雙一流”標準；建立科技發(fā)展、國家戰(zhàn)略需求牽引的學科設置調整機制和人才培養(yǎng)模式；完善拔尖創(chuàng)新人才發(fā)現和培養(yǎng)機制，在戰(zhàn)略急需和新興領域，探索國家拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)新模式；構建教育科技人才一體統(tǒng)籌推進機制；等等。

提升依法治教和管理水平。教育治理體系和治理能力現代化，既是推進教育強國建設的重要路徑，也是建成教育強國的顯著標志?！毒V要》提出，健全教育法律法規(guī)規(guī)章，研究編纂教育法典。完善學校管理體系，健全學校章程實施保障機制，落實學校辦學自主權。完善督政、督學、評估監(jiān)測教育督導體系，健全國家、省、市、縣教育督導機構。

深化考試評價改革。有什么樣的評價，就有什么樣的教育。因此各級黨委和政府要樹立正確政績觀，樹立科學的教育評價導向，防止和糾正“分數至上”等偏差?！毒V要》指出，有序推進中考改革，加快擴大優(yōu)質高中招生指標到校，開展均衡派位招生試點；深化職教高考改革，加強優(yōu)質中等職業(yè)學校與高等職業(yè)學校銜接培養(yǎng)。加強教考銜接，優(yōu)化職教高考內容和形式；深化高考綜合改革，構建引導學生德智體美勞全面發(fā)展的考試或考核內容體系，重點強化學生關鍵能力、學科素養(yǎng)和思維品質考查。

促進人工智能助力教育變革。教育數字化是我國開辟教育發(fā)展新賽道、塑造教育發(fā)展新優(yōu)勢的重要突破口。《綱要》指出，要面向數字經濟和未來產業(yè)發(fā)展，加強課程體系改革，優(yōu)化學科專業(yè)設置。制定完善師生數字素養(yǎng)標準，深化人工智能助推教師隊伍建設。打造人工智能教育大模型。建設云端學校等。建立基于大數據和人工智能支持的教育評價和科學決策制度。

深化教師管理體制改革。建設教育強國，教師是第一資源。建設高素質專業(yè)化教師隊伍，筑牢教育強國根基，要求優(yōu)化教師管理和資源配置，完善國家教師資格制度和教師招聘制度，優(yōu)化各級各類學校師生配比，統(tǒng)籌做好寄宿制學校、公辦幼兒園教職工編制配備，優(yōu)化中小學教師“縣管校聘”管理機制，深化教師考核評價制度改革，優(yōu)化教師崗位結構比例。

四、健全教育戰(zhàn)略性投入機制是教育強國建設的根本支撐

世界強國無一不是教育強國，教育強國無一不是教育投入強國。教育投入是推動教育發(fā)展和科技創(chuàng)新的根本保障。根據OECD的《2010年教育概覽》（《Education at a Glance 2010》）報告，教育投入水平與教育質量密切相關。教育投入是推動經濟增長的重要因素。世界銀行的相關研究表明，勞動力人口受教育時間每增加1年，國內生產總值就會增加9%。通過比對不同經濟發(fā)展水平國家的教育投資比例可以發(fā)現，高收入國家財政性教育經費占GDP的比例要顯著高于中等收入國家。[8] 教育投入占GDP的比例是衡量教育投入水平的重要指標。根據OECD和世界銀行的數據，全球教育投入占GDP的平均水平約為4.3%。美國、加拿大、英國、法國、德國、芬蘭、西班牙、以色列、澳大利亞、日本、韓國、新加坡等12個國家財政性教育經費占GDP比例的均值為4.94%，其中法國、德國國內教育支出占GDP的比重保持在6.5%左右。我國與之相比仍有較大差距，且主要差在小學、初中公共財政預算教育經費和研發(fā)開支總額占GDP的比重上。[9]

改革開放以來，黨和國家高度重視教育事業(yè)發(fā)展，始終把教育作為優(yōu)先發(fā)展事業(yè)。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次提出國家財政性教育經費投入占GDP比例要達到4%的目標，這一目標在2012年首次達成，并已經連續(xù)12年保持在4%以上。2020年，我國國家財政性教育經費占GDP比例為4.22%，已接近全球范圍內中等偏上收入國家的平均水平。[10] 習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時指出：各級黨委和政府要始終心懷“國之大者”，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，在組織領導、發(fā)展規(guī)劃、資源保障、經費投入上加大力度?！毒V要》明確提出：健全教育戰(zhàn)略性投入機制。這是確保教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位、加快教育強國建設的根本支撐。

圍繞健全教育戰(zhàn)略性投入機制，《綱要》提出各級政府要加大財政投入力度，建立預算撥款和績效激勵約束機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例高于4%?！毒V要》強調繼續(xù)做到“兩個只增不減”，這是“底線要求”和“制度標準”；而對國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例的要求從過去“一般不低于4%”到“高于4%”，則為國家進一步加大教育投入打開了戰(zhàn)略空間，充分體現了黨中央對教育強國建設的高度重視，是健全教育戰(zhàn)略性投入機制的重大創(chuàng)新，為從社會主義現代化強國建設全局上落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位提供了根本制度保障。教育不簡單是消費事業(yè)，它雖然是花錢的，但更是投資，而且是最具戰(zhàn)略意義的投資。[11] 從我國達到國家財政性教育經費占國民生產總值的比例4%這一目標的10年歷程看，我國不斷完善教育投入同GDP同步增長機制，實現了從超前增長到遞減增長，再到當前擬進入同步增長階段。研究表明，發(fā)達國家已于20世紀八九十年代進入了同步增長階段，[12] 也就是說，我國財政性教育經費占國民生產總值的比例要與GDP增長速度同步。

優(yōu)化教育投入結構對勞動生產率的提升有顯著作用，偏向高等教育的教育投入結構對經濟增長質量的提升更為顯著。[13] 加大對高等教育和職業(yè)教育的投入，是提升我國勞動生產率的關鍵?！毒V要》提出，逐步提高預算內投資用于教育的比重。優(yōu)化完善教育領域相關轉移支付。完善各級各類教育預算撥款制度，合理確定并適時提高相關撥款標準和投入水平。加大產業(yè)、財政、金融、就業(yè)等政策支持，新增教育經費加大對職業(yè)教育支持。

保障教育強國建設，不僅要增加財政性教育投入，也要加大社會投入力度。因此要拓寬經費籌措渠道，健全教育成本合理分擔機制?！毒V要》提出，搭建高校、企業(yè)、社會深度融合的協(xié)同育人經費籌措合作機制。發(fā)揮各級教育基金會作用，引導規(guī)范社會力量投入和捐贈教育。完善非義務教育培養(yǎng)成本合理分擔機制。由此可見，采取財政投入和非財政性投入“兩條腿”走路的方式，是健全教育戰(zhàn)略性投入機制的重要路徑。要積極發(fā)揮政府和市場“兩只手”的教育資源配置作用，調動中央與地方、政府與社會兩方面的積極性，形成國家各級財政投入和社會投入的制度合力。有關研究表明，我國教育經費總投入中，社會捐贈投入占比不到0.3%，民辦學校舉辦者投入占比僅為0.3%，社會投入規(guī)模有待進一步擴大。[14] 面向教育強國建設，要進一步發(fā)揮社會資本的力量，把教育投入是戰(zhàn)略性投入的意識轉化為全社會的共識。

此外，《綱要》還提出，要優(yōu)化教育支出結構，強化對教育的經費監(jiān)管和績效評價。建立加大投入和績效激勵與約束相統(tǒng)一的實踐機制，也是健全教育戰(zhàn)略性投入機制的重要改革點。

（張志勇 作者系北京師范大學教授、國家高端智庫教育國情調查中心主任、中國教育學會中小學德育研究分會理事長）

《人民教育》2025年第5期

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