今年6月10日國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會時介紹，2025年財政對民生領域的投入力度進一步加大，全國教育支出預算安排接近4.5萬億元，增長6.1%。《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）強調(diào)：“健全教育戰(zhàn)略性投入機制。各級政府要加大財政投入力度，建立預算撥款和績效激勵約束機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例高于4%”?！毒V要》強調(diào)了教育投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）4%的意義，同時指出教育投入要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，健全教育投入機制。

在中國教育界，4%是個特別有影響力的數(shù)字。在面對學齡人口下降對教育事業(yè)的系統(tǒng)性沖擊下，教育發(fā)展戰(zhàn)略從擴張式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，教育經(jīng)費形成和增長的機制面臨調(diào)整，在這個時刻回顧教育經(jīng)費制度安排的“前世今生”，系統(tǒng)審視教育投入在不同階段的表現(xiàn)形式和支出項目，厘清30多年來教育投入對教育事業(yè)的保障功能和演進路徑，對于持續(xù)改進教育財政對教育事業(yè)發(fā)展的有效支持功能有著非同尋常的意義。

教育投入與保障緣何面臨新形勢？

1993年2月，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，正式提出“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到百分之四”。自此，4%成為中國教育史和中國公共財政決策史上非常著名的數(shù)字。[1] 此后，教育經(jīng)費投入的確在持續(xù)高速增長，但同時我國GDP也在飛速增長。直到2012年，根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的明確要求，“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”。這一年，中央按照教育投入占GDP4%編制預算、各地參照執(zhí)行，4%成為預算“紅線”。此后十幾年，中央和各地政府都在“確?！睂崿F(xiàn)4%的目標。

目前，教育投入與保障面臨新形勢，原因有以下三個方面。

一是學齡人口下降。各級政府的教育財政投入按照三個欄目列支，即個人經(jīng)費、公用經(jīng)費和基本建設經(jīng)費。其中，公用經(jīng)費（除專項經(jīng)費按照項目管理單獨列出外）主要按照生均標準下?lián)?，用于學校日常運行必要的辦公用品和服務支出，以及圖書、設備等小型資產(chǎn)購置和維護。公用經(jīng)費與教育規(guī)模高度相關，其預算以人均教育投入為標準核算，當學校學生數(shù)下降后，公用經(jīng)費總量就會呈現(xiàn)比較明顯的下降趨勢。這種影響需要以全局的眼光看待。比如，教師工資和福利支出是按照工資標準支付，表面上與學生規(guī)模無關，但學生規(guī)模影響教育的總量需求，長期來看也會影響教師工資總量。近幾年的全國教育工作會議一再強調(diào)，深刻認識人口和社會結(jié)構(gòu)變化對教育布局結(jié)構(gòu)和資源配置調(diào)整的緊迫要求，著眼人口變化趨勢加強前瞻性布局，健全與人口變化相適應的基礎教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機制。我們應該充分認識到，學齡人口變化以及與之相適應的資源配置調(diào)整是教育投入持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)之一。

二是學?；A建設需求降低。隨著教育規(guī)模擴張階段結(jié)束，修建新校舍、升級學校設備設施的任務基本完成，雖然近期教育數(shù)字化在拉動教育資產(chǎn)投入，但總體上教育資產(chǎn)已經(jīng)進入維護和保障運行的階段。同時，教育的固定資產(chǎn)投入與學校的數(shù)量高度相關，隨著學校數(shù)量減少，固定資產(chǎn)投入自然減少。

三是財政預算制度改革深化。早在大約10年前，財政領域就在探討財政支出掛鉤GDP模式可能帶來的財政資金使用缺乏靈活性和浪費等問題，并將取消“掛鉤”作為財稅體制改革一攬子計劃的組成部分。[2] 2021年出臺的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”，通過“三保”（?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）和“建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預算項目支出標準體系”，保證包括教育在內(nèi)的各領域財政投入。隨著財稅體制改革不斷推進，教育投入占GDP4%的目標越來越呈現(xiàn)為用“標準化支出預算”替代“掛鉤”保障機制。

當前遇到的以上三個方面挑戰(zhàn)，既有來自教育系統(tǒng)內(nèi)部的，即學齡人口規(guī)模和基建規(guī)模變化，也有系統(tǒng)外部制度環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)。因此，需要在新的制度環(huán)境和新的制度軌道中，保障教育投入和合理支出，保證教育投入占GDP4%甚至更高，以滿足教育高質(zhì)量發(fā)展的需要。

“管事”的教育與“管錢”的財政如何實現(xiàn)統(tǒng)一？

對于教育投入占GDP4%，“管事”的教育與“管錢”的財政有不同的立場和觀點。“管事”的要求充分的投入保障，“管錢”的要求說清楚投入用在哪、怎么用。“事權(quán)”與“財權(quán)”相適應的原則需要在實踐層面不斷推進，而理論框架的演進則提供了一個認識“事權(quán)”與“財權(quán)”彼此適應的制度化、法治化進程的角度。

理論演進

教育投入占GDP4%的目標是基于國際經(jīng)驗建立的教育投入總量估計。最早進行相關研究的專家，如北京師范大學王善邁教授、北京大學厲以寧教授和陳良焜教授等都在回憶中提及，項目組采用了一種國際比較的方法，即在同等經(jīng)濟水平條件下，測算政府教育支出占GDP的合理比例和下限。[3] 當時我國教育事業(yè)處于急劇擴張的階段，無法確定未來教育事業(yè)發(fā)展的總規(guī)模和分布情況，財政部門尚不具備按照要素（資產(chǎn)、教師等）進行標準化預算、確定教育投入總量的能力。因此，基于國際經(jīng)驗的教育投入總量估計和“掛鉤”保障機制在當時是合理、可行的。

財政制度的精細化、法治化強調(diào)通過科學預算過程從“事權(quán)”轉(zhuǎn)化為“財權(quán)”。那么，如何確定教育過程的要素投入和支出標準呢？這需要引入教育生產(chǎn)函數(shù)概念，以及在教育事業(yè)發(fā)展的不同階段教育生產(chǎn)函數(shù)的不同形態(tài)。

教育生產(chǎn)函數(shù)（the Education Production Function，EPF）用于對學校資源投入效果的量化研究。在經(jīng)濟領域，生產(chǎn)函數(shù)描述了投入要素組合（如土地、資本等）的產(chǎn)出，而將此概念移植到教育領域，教育生產(chǎn)函數(shù)也被定義為描述一個教育投入要素組合“生產(chǎn)”出給定產(chǎn)出（如畢業(yè)生數(shù)量、畢業(yè)生質(zhì)量等）的過程。

那么，處于不同發(fā)展階段的教育，有怎樣不同的投入要素組合？

國際知名教育經(jīng)濟學家埃里克·哈努謝克（Eric Hanushek）將教育生產(chǎn)函數(shù)的組成要素劃分為三個階段，即資源階段、學校組織階段和大數(shù)據(jù)階段。[4] 在資源階段，產(chǎn)出與資源投入正相關，即有多少學生就需要多少教師和校舍，資源需求是清晰、顯而易見的，產(chǎn)出主要表現(xiàn)為學生數(shù)和畢業(yè)率。這一階段政策努力的方向最清晰，即動員更多的資源投入教育。在學校組織階段，資源基本滿足需要，為了提高教育質(zhì)量，對學校組織結(jié)構(gòu)和辦學行為進行各種提升與改造成為主要政策舉措。于是，教師培訓、縮小班級規(guī)模、嚴格教學標準和程序、配備教學助手等學校層面的改革成為這一階段生產(chǎn)函數(shù)的關注重點，產(chǎn)出則關注學業(yè)成績。大數(shù)據(jù)階段的典型特征是不提供明確的概念框架和技術路徑，基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費投入效率的異質(zhì)性并尋找解釋，體現(xiàn)循證思維和實踐邏輯。在這一階段，創(chuàng)新項目成為教育經(jīng)費增量的主要來源。

教育投入階段性理論說明教育經(jīng)費投入增長的機制發(fā)生了變化，解釋了我國教育實踐中保證教育投入占GDP4%、保障教育經(jīng)費投入持續(xù)穩(wěn)定增長遇到的技術難題，而這種實踐和理論的演進正在尋求制度上的支持和對接。

支出“權(quán)利”轉(zhuǎn)化為預算“標準”的實踐

在幾乎所有的發(fā)展中國家，教育事業(yè)發(fā)展往往是一個“被壓縮”的快速發(fā)展過程。在教育經(jīng)費投入上，經(jīng)費形成方式與遇到的問題也不像發(fā)達國家那樣呈明顯的階段性，發(fā)達國家在不同階段遇到的不同問題在發(fā)展中國家往往在某個階段同時出現(xiàn)，特別是當?shù)貐^(qū)差異較大時，階段性特征更不明顯。

在“窮國辦大教育”階段，教育支出“權(quán)利”建立在解決學校、教室、教師和教學設備“短缺”這一核心問題上。在技術操作層面，教育支出“權(quán)利”也能夠很清晰地轉(zhuǎn)化為基建投入、師資投入和設備投入的預算標準。其中，基建投入按照基建標準核算設置；師資投入按照生師比標準或最低學歷標準設置；設備投入核算稍微復雜，主要按照學校規(guī)模、學段和學科教學標準設置。從投入效果看，這一階段的教育投入解決了“短缺”，保證教育活動能夠“達標”開展。其有效性比較容易度量，即體現(xiàn)為不斷提升的入學率、合格教師比例以及教師學歷水平等。

當教育發(fā)展方向開始轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量，相應地，教育預算側(cè)重點也開始從顯而易見的要素投入轉(zhuǎn)向?qū)W校層面的投入，特別是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和組織能力建設兩個方面。前者表現(xiàn)為學校合并、集團化辦學、教師縣域內(nèi)流動等；后者表現(xiàn)為教學常規(guī)管理、教學共同體建設等。舉例而言，2010年開始全面實施的“國培計劃”是組織能力建設支出，從全面提高教師隊伍素質(zhì)（2010—2014年），到聚焦鄉(xiāng)村、服務基層（2015—2017年），再到精準扶貧、分層施訓（2018年至今），[5] 其提高教師隊伍質(zhì)量的政策目標是明確的，但轉(zhuǎn)化為省、市、縣執(zhí)行的操作性項目并根據(jù)一個個項目進行預算的過程并不具有“顯而易見”的標準。在這個階段，提高教育質(zhì)量的支出“權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“預算”的過程，邏輯傳遞鏈條是模糊的，這可能會導致對項目實施效果的質(zhì)疑。[6]

如何建立教育投入標準的“三個維度”？

在教育規(guī)模擴張階段，雖然預算過程及管理比較粗放，但是不斷增長的教育經(jīng)費投入的效果往往“肉眼可見”。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，教育事業(yè)增長開始不容易“見到”了，特別是當規(guī)模進入縮量階段后，“事權(quán)”與“財權(quán)”之間的適應性矛盾日益顯現(xiàn)出來。教育“事權(quán)”需要借助科學預算及相應的支出管理制度，才能表現(xiàn)出投入的有效性；同時，支出“財權(quán)”也需要借助科學預算及相應的支出管理制度，才能合法保障教育支出優(yōu)先足額撥付。也就是說，教育經(jīng)費投入的保障和支出的有效性，都需要借助科學預算及支出管理制度作為中介機制。

教育投入占GDP4%的總量保障需要更加符合財政現(xiàn)代化要求的精細管理，那么預算標準和支出管理制度就變得異常關鍵。在教育生產(chǎn)函數(shù)的階段性框架下，在已有教育預算經(jīng)驗的基礎上，順應教育人口“三個轉(zhuǎn)移”、教育成本“三個更高”、教育質(zhì)量“三個更強”的新形勢，[7] 建立適應教育強國戰(zhàn)略的教育投入機制，可以從“三個維度”設計投入標準。

一是要素維度。盡管要素支出（校舍、設備、教師等）所占比例趨于下降，但是要“保運轉(zhuǎn)”“保工資”，要素投入仍然處于預算的第一序列。

二是學校特征維度。學校特征是分類預算的基礎。截至2023年，我國共有各級各類學校49.83萬所。[8]

學校的“異質(zhì)性”與教育投入核算“標準化”之間存在內(nèi)在矛盾。學校所在地區(qū)、所處學段是其核心特征，當制度設計的顆粒度不斷細化，到達縣（區(qū)）投入層面，學校的類型、規(guī)模和水平等特征就會得以顯現(xiàn)。此時，預算標準設計的區(qū)分度和適切性就會成為影響學校辦學行為的關鍵。比如日本依據(jù)學校特征，僅邊遠學校就劃分出7個等級，三級政府協(xié)同在教師、學校設施和學生補助等方面提供不同等級的特殊補貼。[9]

三是改革和創(chuàng)新維度。技術進步和社會變遷不斷給教育帶來新的機遇與挑戰(zhàn)，各級教育管理部門根據(jù)發(fā)展趨勢自上而下組織推動教育改革，這就是專項投入。同時，為了激發(fā)各級各類學校根據(jù)各自情況組織改革和創(chuàng)新，探索自下而上的預算支持模式是提高教育投入針對性的有效舉措。

轉(zhuǎn)變粗放的總量估計和“掛鉤”保障機制，實施科學預算和支出管理制度，需要考慮我國地區(qū)差異，需要平衡教育投入核算“標準化”與學校“異質(zhì)性”之間內(nèi)在的矛盾性，需要提高預算分類和操作程序的適切性，最大限度滿足各級各類學校在維持、發(fā)展和創(chuàng)新方面的不同需求。

如何看待教育投入與保障的演進？

隨著財政稅收體制改革，中央和地方在一般公共服務供給中的“事權(quán)”“財權(quán)”劃分更加精細，提高教育經(jīng)費投入的科學預算水平、實施全流程支出管理已是大勢所趨。實際上，早在2000年，財政部開始推行部門預算改革；從2007年開始，實施政府收支分類改革。[10] 以“深化部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線”為主要內(nèi)容的財政改革，已經(jīng)使學校層面科學預算的微觀基礎逐步夯實，盡管還存在“打醬油的錢不能買醋”等適切性問題，但是部門和省級層面的分類分檔已經(jīng)架構(gòu)完成。由此，流程性的預算執(zhí)行、績效評價和監(jiān)督逐步替代總量“掛鉤”保障機制，成為教育投入與保障的制度基礎。

教育投入占GDP4%歷經(jīng)30多年，特別是2012年啟動的“確?！睓C制實現(xiàn)了教育投入的躍升，30多年來有些政策內(nèi)容已“變”，但政策內(nèi)核“不變”。

30多年來教育投入的演進：水平提高、系統(tǒng)有序

從1993年正式提出教育投入占GDP4%的目標，到2012年中央財政和各級地方財政按教育投入占GDP4%編制預算，再到《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出“保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例高于4%”。30多年過去，教育投入占GDP4%的目標和實踐方式一直在“變”。

具有持續(xù)性的變化，是30多年來教育投入水平不斷提高，核算標準由“不充分”到“充分”。在“短缺”階段，教育投入按照要素分類標準設置，但核算標準是不充分的。比如，有教師工資，但核算標準無法全覆蓋；有基建投入，但建設標準較低。2012年，以“確?！?/span>4%目標的方式將教育投入拉高到“充分性”水平，改變了教育投入低水平“灑灑水”的投入方式。

具有穩(wěn)固性的變化，是教育投入制度系統(tǒng)性整合。在推行科學預算的過程中，以部門為單位[11] 建立了涵蓋一般財政收入、政府基金收入、國有資產(chǎn)運營和事業(yè)收入的四個預算路徑，系統(tǒng)地覆蓋了財政性收入來源；以要素為單位建立了基建、工資和公用經(jīng)費預算標準。教育投入在發(fā)展、人事等維度建章立制、構(gòu)建體系，成為國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，投入的系統(tǒng)穩(wěn)固性提高。

具有深遠影響的變化，是正在進行的央地共同財政事權(quán)調(diào)整。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《教育領域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，確認教育投入總體為中央與地方共同財政事權(quán)，中央財政在義務教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學生生活補助、校舍安全保障、普通高中免學雜費補助和國家助學金等方面分五檔負擔不同的投入比例。[12] 當前，將進一步推進省以下財政體制改革，“共同財政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，按照減輕基層負擔、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責任”“推動建立共同財政事權(quán)保障標準，按比例分擔支出責任，研究逐步推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統(tǒng)一”。[13] 這有助于提高教育投入的可預期性，構(gòu)建央地事權(quán)和支出責任劃分的全國統(tǒng)一的制度化清晰框架，夯實教育可持續(xù)投入和有效支出的制度基礎。2022年，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，財政體制改革從部門預算逐步向下延伸至對市、縣（區(qū)）的指導，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責任。由此可見，教育經(jīng)費投入與保障制度一直在“變”，央地支出責任不斷調(diào)適，對縣（區(qū)）教育的適切性也在逐步提高。

30多年來教育投入的保障：凝聚共識、增效賦能

30多年來，我國教育投入保障機制在不斷調(diào)試結(jié)構(gòu)和水平，一直在“變”，但是政策內(nèi)核一直“未變”，4%目標的底線保障功能不變。

教育投入政策“不變”的是社會共識和信念。在教育規(guī)模發(fā)展階段，教育投入占GDP4%用來滿足增長的需要，教育投入不斷增長的動力來自發(fā)展增量；在高質(zhì)量發(fā)展階段，教育投入朝向教育質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整，支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)適，以適應中小學辦學需要和高等教育機構(gòu)的科研支出、人員支出、科研管理等需要。但無論在擴張階段還是學齡人口規(guī)模開始下降的階段，教育優(yōu)先發(fā)展不僅在政策上落實，也成為決策者、公眾的共識。

教育投入政策“不變”的還有提高教育投入效率的努力。在地方財政承壓、財政體制改革的過程中，教育投入占GDP4%的“掛鉤”保障機制仍需要繼續(xù)實施，避免教育投入在轉(zhuǎn)型過程中陷入保障危機。同時需要注意，這只是底線保障。當出生人口下降，教育事業(yè)的增量發(fā)展會受到抑制，教育投入的增長機制也會變得不明朗。此時，單純靠提高生均經(jīng)費水平拉動教育投入增長是不夠的，提高教育投入的效率始終是政策的立足點。

現(xiàn)階段提高教育投入效率的努力主要體現(xiàn)為配合省以下財政體制改革的需要，利用信息優(yōu)勢、理論優(yōu)勢等指導市、縣（區(qū)）結(jié)合自己的經(jīng)濟能力，制定自己的教育發(fā)展戰(zhàn)略，將具有異質(zhì)性的學校特征、教育創(chuàng)新和改革納入教育投入標準。

提高教育投入效率的努力還體現(xiàn)在順應國家治理現(xiàn)代化進程中“數(shù)字治理”的趨勢，凝練和生成教育投入的有效性“模式”，體現(xiàn)學校層面教育發(fā)展、扶助貧困、師生幸福的目標與支出之間的多樣化鏈接，打破各種“標準”給學校創(chuàng)新帶來的約束，形成教育投入審核、支出監(jiān)督的數(shù)字治理模式。2023年9月，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于適應高質(zhì)量發(fā)展要求  進一步完善教育經(jīng)費統(tǒng)計體系的意見》，已經(jīng)體現(xiàn)出進行更細致的分類分檔的方向。同時，數(shù)據(jù)基礎設施建設將給政策適切性提供更大的想象空間，未來不僅能夠判斷教育投入是否達到了4%目標，還能用數(shù)據(jù)分析和發(fā)現(xiàn)教育投入的結(jié)構(gòu)與增長是否體現(xiàn)了教育質(zhì)量提升的方向，這體現(xiàn)出教育生產(chǎn)函數(shù)大數(shù)據(jù)階段的特征。

在一個幅員遼闊、地區(qū)差異較大的人口大國，用30多年時間實踐教育優(yōu)先發(fā)展，動員多層級財政確保教育投入占GDP比例不低于甚至高于4%，無論怎樣贊美都不過分。面向教育強國建設目標，在繼續(xù)夯實教育投入保障的基礎上，要順應財政體制改革方向，進一步精細教育“事權(quán)”的預算顆粒度，更恰當?shù)伢w現(xiàn)學校特征，甄別不同學校的不同需求和創(chuàng)新行為。這是教育投入保障政策的內(nèi)核不斷有序、系統(tǒng)發(fā)展之路。

參考文獻

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[10] 李萍. 預算管理改革三十年回顧[OL]. https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czgg0000_1/tingjuzhangluntan/200811/t20081107_88579.htm.2008-11-07.

[11] 說明：部門預算，是指與財政部門直接發(fā)生繳撥款關系的一級預算單位的預算。

[12] 國務院辦公廳. 關于印發(fā)教育領域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發(fā)〔2019〕27號）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/03/content_5397093.htm#.2019-06-03.

[13] 國務院辦公廳. 關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見（國辦發(fā)〔2022〕20號）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/13/content_5695477.htm#.2022-06-13.

本文系國家社科基金2022年度重點課題“教育經(jīng)費投入的可持續(xù)性及合理分配研究”（立項號：AFA220025）的階段性成果

（曾曉東 作者單位系北京師范大學教育學部）

《人民教育》2025年第12期，原標題為《教育經(jīng)費投入與保障機制研究》