優(yōu)化教育資源布局，提升教育資源與學齡人口的耦合度是建立高質量教育體系、加快推進教育強國建設的重要任務。2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調的基本公共教育服務供給機制。2025年1月，中共中央、國務院印發(fā)的《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024-2035年）》明確了教育布局結構與經濟社會和人口高質量發(fā)展需求更加契合的階段性目標，并對基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等各級各類教育資源布局優(yōu)化作出具體部署。近年來，我國學齡人口正呈現新的變化形勢：總量急速下降，學段上呈“排浪式”波動，區(qū)域間“虹吸流動”加劇，區(qū)域內“過密過疏”并存。這種變化趨勢導致教育資源供需不匹配、調配不暢通、余缺不均衡問題凸顯，學生就學需求與教育資源布局的矛盾突出，阻礙了教育高質量發(fā)展。因此，探討如何建立與人口變化相適應的教育資源調配機制，成為破解教育資源時空錯配的供需矛盾、推進教育強國建設的重大問題。

一、學齡人口變化呈現新形勢

受生育政策調整、生育意愿變化和人口遷移等多重因素的影響，我國學齡人口的時空分布發(fā)生了劇烈變化，呈現以下特征。

（一）學齡人口規(guī)模持續(xù)縮減

近年來，我國新生人口“斷崖式”下降，學齡人口規(guī)?？焖傧陆?。2023年，全國育齡婦女總和生育率降至1.00，遠低于“低生育陷阱”的總和生育率臨界值1.5，人口規(guī)模持續(xù)走低趨勢明顯。國家統(tǒng)計局數據顯示，2016—2023年，全國出生人口數減少了981萬人，降幅達52.10%。學齡人口遞減首先體現在縣域層面，2010-2020年間全國超七成的縣級行政單位出生人口呈下降趨勢，其中80個縣級行政單位的出生人口年均降幅超過10%。據預測，2023—2035年，我國小學學齡人口規(guī)模將減少約5216萬，減少幅度達48.14%；初中學齡人口規(guī)模將減少2071萬，減少幅度達39.49%。[1]

（二）學齡人口學段上“波峰遷移”

生育率動態(tài)變化引發(fā)各學段學齡人口波動，入學高峰隨學制層級推移梯次傳導。生育政策調整后，我國新生人口數量呈現出先高位波動后迅速走低的變化趨勢。具體而言，新生人口分別于2012年、2014年和2016年出現生育小高峰，2017年后新生人口持續(xù)快速下降，于2022年首次跌破1000萬人，人口自然增長率轉負。受此影響，各級學校學位需求會出現周期性震蕩，不同學段學生規(guī)模呈現脈沖式變化趨勢。據統(tǒng)計，學前與小學階段學齡人口已分別于2020年和2023年達到峰值，初中及高中階段學齡人口也將分別于2026年和2029年抵達峰值，學齡人口波峰依年級高低遞進遷移。[2] 就入學人數而言，小學于2023年迎來入學高峰，而在學段傳導效應驅使下，初中和高中將分別在2026年和2029年遭遇生源擴容沖擊。[3]

（三）學齡人口空間上疏密不均

從區(qū)域間來看，學齡人口持續(xù)向經濟發(fā)達區(qū)域集聚，總體呈現出“東密西疏”的分布態(tài)勢。2013—2023年，東部地區(qū)義務教育學齡人口占全國義務教育學齡人口總數的比重由37.20%增長至41.10%，漲幅為10.48%。相比之下，中部地區(qū)和西部地區(qū)義務教育學齡人口在全國的占比均呈下降趨勢，降幅分別為7.67%和4.64%。

省域范圍內，學齡人口集聚程度依行政層級呈現梯度遞減特征。省會城市人口集聚效應不斷增強。以中部某省為例，2013—2023年，該省省會小學階段在校生數占全省學生數的比例由10.43%提升至14.63%，穩(wěn)居全省首位且比例持續(xù)上升。而同時段該省某市小學階段學齡人口數下降了9.79%，占全省比例也逐漸下滑。縣域范圍內，縣鎮(zhèn)學齡人口集聚趨勢愈加凸顯。在教育質量勢差因素驅使下，縣域內學齡人口呈現“向城性”流動趨勢。以沿海某省為例，2020-2022年，該省某縣義務教育城鎮(zhèn)化率由69.69%增長至93.00%，漲幅達33.45%。

二、教育資源配置面臨的新挑戰(zhàn)

基于靜態(tài)核定標準構建的教育資源配置體系，只能應對學齡人口穩(wěn)定態(tài)或按規(guī)律緩慢變化的教育需求。如果學齡人口的時空變化過快，教育資源分布與學齡人口的匹配關系將會發(fā)生變化，教育資源的供需矛盾將進一步凸顯。

（一）學齡人口規(guī)模縮減導致教育資源配置時空錯位

作為影響教育資源配置的關鍵變量，生源規(guī)模變化將對教育資源配置產生重要影響。在學齡人口規(guī)模高峰期，教育資源的需求會急劇增加，而隨著學齡人口規(guī)?？s減，教育資源需求也將隨之減少。這種變化使教育資源配置可能面臨“當前不足但未來過?！钡睦Ь?。[4] 一是學齡人口規(guī)模縮減將會導致學校冗余問題。學齡人口減少直接導致部分學校生源不足，部分學?？赡芤驘o法達到最低招生規(guī)模而閑置或關停。二是學齡人口規(guī)模縮減將導致師資需求總量減少。這些變化均會引發(fā)教育資源的閑置與浪費風險。面對未來學齡人口規(guī)?？s減造成的教育資源時空錯位問題，“如何確保教育資源配置時效”是建立教育資源統(tǒng)籌機制的首要任務。

（二）學齡人口“排浪波動”加劇學段間教育資源余缺失配

學齡人口“排浪式”波動意味著各學段生源高峰和低谷交替出現，而教育基礎設施建設、師資人員配備調整均存在一定周期性，導致不同學段之間的教育資源需求呈現余缺錯配局面。近年來，新生人口數量大幅度下降對幼兒園的沖擊最為明顯，部分地區(qū)幼兒園因生源不足出現設施閑置的現象，而由于學前教育設施具有明顯的學段專屬性，幼兒園的活動場地、活動器材無法轉用于其他學段。義務教育階段學齡人口尚處于波峰，部分地區(qū)不得不通過新建或擴建學校擴大學位供給。隨著義務教育階段生源逐步“過峰”，校舍閑置或浪費的局面或將不可避免。而跨學段師資調配成本高，教師因專注于某一學段的課程和教學方法，難以在生源驟減時靈活調配至其他學段。教師編制雖能夠保障師資配置的穩(wěn)定性，但尚無法實現師資與生源規(guī)模同步動態(tài)調整，學齡人口高峰后富余師資無法及時流轉或調配至緊缺學段，必然導致師資配置冗余局面。面對學段間學齡人口“排浪波動”特征，“如何實現跨學段資源調配”是教育資源統(tǒng)籌的重要問題。

（三）學齡人口集疏分化引發(fā)區(qū)域間教育資源緊缺與富余并存

區(qū)域間學齡人口分布不均，加劇了學齡人口流入地與流出地教育資源供需矛盾。在學齡人口流入地區(qū)，大量隨遷子女涌入造成教育資源需求的迅速增加，給教育資源承載力帶來巨大挑戰(zhàn)。部分城區(qū)原有學校主要依據戶籍人口規(guī)模規(guī)劃建設，難以滿足新增學齡人口入學需求。城市中教育用地緊缺且開發(fā)成本高，這使得基礎教育學位難以及時擴容。部分地區(qū)“大班額”尚未化解，師資配置嚴重不足，為滿足新增學齡人口的教育需求，部分地區(qū)通過大量聘用編外教師的方式緩解師資短缺。在學齡人口流出地區(qū)，生源持續(xù)流失造成大量學校面臨“空心化”，教育資源配置存在閑置或浪費的風險。調研數據顯示，2023年中部某縣共有小學及教學點780所，其中不足100人的小規(guī)模學校達552所，占全縣小學學校數的70.77%。若完全按照“不足100人按100人核定公用經費”的撥付標準，則需要大量的教育經費投入。在教育資源供給有限的條件下，大量小規(guī)模學校僅能維持低質量運轉，教育資源配置效率難以提升。面對學齡人口區(qū)域分布引發(fā)的教育資源配置不均，“如何建立跨區(qū)域教育資源調配機制”是教育資源統(tǒng)籌的重要命題。

三、構建教育資源動態(tài)調整機制的政策建議

為構建適應人口變化形勢的資源統(tǒng)籌機制，科學高效地動態(tài)調整教育資源，需要完善現有資源配置標準，進一步強化教育資源調配機制并不斷健全教育資源保障體系，確?；A教育高質量發(fā)展。

（一）優(yōu)化教育資源配置標準

基于人口規(guī)模與結構變化形勢，動態(tài)調整教育資源配置標準，是提高教育資源統(tǒng)籌科學性、推進基礎教育擴優(yōu)提質的基本前提。

一是建立學位供給調控標準。為破解教育資源供需矛盾，需要明確提出學位供給調整的直接參照，確保學生入學需求與之精準匹配。在學位供給緊張地區(qū)，應結合學齡人口規(guī)模、育齡婦女生育率等數據，動態(tài)監(jiān)測區(qū)域內學位供給情況，設定明確的學位擴容觸發(fā)閾值與應急方案；嚴格限定學校和班級規(guī)模上限，使學校和班級規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠龋粚乃拗茖W校需要進一步明確生均宿舍面積、公共活動空間比例等指標。在學位供給過剩地區(qū)，應科學研制學校布局調整標準，優(yōu)先保證學生高質量的教育獲得，兼顧教育資源的使用效率和相關利益主體訴求。為確保學齡人口平等享受教育服務，應綜合考量人口、教育、經濟、地理等因素的影響，設定學校撤并、保留、恢復與新建或擴建的判定條件。[5]

二是優(yōu)化教師編制核定標準。學齡人口規(guī)模及其分布狀況是決定師資配置的核心要素。以生師比標準核定教師編制，學校規(guī)模越大、師資配置越充足，而小規(guī)模學校普遍教師配備不足。為保障教育教學高質量運轉，應充分考慮不同規(guī)模、不同類型學校的師資配置需求，建立“基本編制+機動編制+附加編制”的編制核定標準體系。[6] 應依據學校規(guī)模、年級跨度、課程設置等多維度的參數測算基本編制需求；動態(tài)監(jiān)測區(qū)域內學齡人口變化趨勢，依據入學高峰或低谷導致的師資需求變化測算機動編制需求；根據寄宿制生活教師等特殊管理崗位需要設置附加編制。

三是完善公用經費測算標準。作為保障學校正常運轉的基礎性資源，公用經費對高質量辦學至關重要。為滿足不同地區(qū)不同規(guī)模學校的多樣化需求，教育公用經費測算標準應從“靜態(tài)生均計算”轉向“動態(tài)需求響應”，構建彈性動態(tài)的公用經費測算標準，設計包括基礎保障、發(fā)展激勵與浮動調整三大模塊的公共經費標準體系。其中，基礎保障部分按照基礎能耗核定學校最小運營成本，確保學齡人口稀疏地區(qū)學校能夠維持正常運轉；發(fā)展激勵部分依據學生和教師發(fā)展需要，設立教師培訓學習、學生活動開展等專項經費；浮動調整部分則以實際在校生數為基準，設置梯度生均撥款系數，緩解人口激增地區(qū)的經費壓力。

（二）強化教育資源動態(tài)管理

為有效緩解學齡人口變化形勢下教育資源分布不均、供需錯配等現實問題，各地應進一步構建靈活高效的教育資源動態(tài)調配機制，推動教育資源在區(qū)域、學校、學段間動態(tài)調配，提升教育資源使用效益。

一是構建教育資源區(qū)域協(xié)同機制。面對學齡人口跨省域聚集性流動，應全面推行“編隨人走”“錢隨人走”的教育資源跨區(qū)域調配模式，滿足人口大量流入地區(qū)教育資源需求，切實保障隨遷子女和進城務工子女享有公平的優(yōu)質教育。加大區(qū)域內教育發(fā)達地區(qū)和優(yōu)質學校對薄弱地區(qū)的協(xié)同幫扶力度，通過教師交流、對口支援等多種形式擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面?？h域內要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，一方面通過“縣管校聘”改革、對口幫扶等形式調配優(yōu)質資源支援鄉(xiāng)村；另一方面依據城鄉(xiāng)教育資源供需總量，合理調配鄉(xiāng)村富余教育資源流入城鎮(zhèn)學校，提高教育資源使用效率。

二是優(yōu)化教育資源校際共享機制。校際教育資源共享機制要求暢通校際合作。推廣集團化辦學，通過強校托管、城鄉(xiāng)聯(lián)盟、跨區(qū)共建等模式，整合和共享集團校教育資源，形成協(xié)同發(fā)展機制，整體提升基礎教育辦學水平。探索新形態(tài)的教育資源共享模式，通過構建學區(qū)活動場所、教學設備與名師優(yōu)課等優(yōu)質教育資源庫，開發(fā)線上預約系統(tǒng)，實現學區(qū)內共享教師課程、共用教學設施設備與活動場所，充分利用信息技術科學調配緊缺教育資源，提升教育資源校際共享效力。

三是探索教育資源學段貫通機制。為應對學齡人口“排浪式”波動導致的“達峰”時資源緊缺與“過峰”時資源浪費難題，應構建教育資源學段貫通機制。通過高質量培養(yǎng)和培訓機制，打造具有多學段教學能力的教師隊伍，提升教師跨學段教學的效率與質量。新建與改造校舍應注重校舍資源的適配性，包括改單學段為多學段兼容設施、改固定教室為復合型學習空間、改專用場館為共享式資源中心等多種模式，為未來跨學段借址辦學、更改校舍用途等需要奠定基礎，在緩解人口達峰期資源緊缺問題的同時降低人口過峰后資源浪費的風險。同時大力建設一貫制學校，通過多學段集中辦學的形式，統(tǒng)一管理教育資源，實現教育資源在不同學段間的高效流動與精準配置。

（三）健全教育資源保障體系

對照教育強國建設目標，科學核定和優(yōu)化教育資源配置標準、暢通教育資源動態(tài)調配機制需要強有力的教育資源保障體系支撐。通過改善學校辦學條件、擴大優(yōu)質師資供給、完善經費保障機制，切實加大教育資源保障力度、提升保障效力，確?；A教育高質量發(fā)展。

一是改善學校辦學條件。學齡人口變化形勢下，人口流出地區(qū)撤點并校與人口流入地區(qū)學校改擴建都應做好配套保障。城市地區(qū)要統(tǒng)籌規(guī)劃過渡學校建設，配備與常規(guī)學校同等的教學設施，確保學齡人口波峰順利度過?？h鎮(zhèn)地區(qū)應加快標準化寄宿制學校建設，在滿足教育教學資源的基礎上，強化對床位、洗漱、食堂以及娛樂等生活設施的保障，提升寄宿制學校學生生活質量。鄉(xiāng)村地區(qū)應辦好辦優(yōu)必要的小規(guī)模學校，對小規(guī)模學校校舍、教學設備等進行標準化改造和日常維護，避免因生源減少而導致基礎設施弱化。

二是擴大優(yōu)質師資供給。教育強國建設離不開高質量的教師隊伍。在總量上，應根據學齡人口變化形勢科學預測教師需求數量，積極探索小班化教學，在保質保量的前提下形成對教師隊伍規(guī)模的理性研判，確保教師隊伍數量調整穩(wěn)定有序。在質量上，應提升師范教育培養(yǎng)層次，提高具有更高級別教師資格證書入職門檻要求，強化高水平在職培訓與跨學段教學能力，整體提升教師隊伍學歷水平和素質素養(yǎng)。在結構上，通過定向培養(yǎng)與專項計劃，優(yōu)化學科比例與區(qū)域布局，為基礎教育階段輸送更多優(yōu)質的科學、心理健康、勞動教育、藝術以及體育等學科教師，打造結構更加完整的教師隊伍。

三是完善經費保障機制。充足且精準的經費保障是維持學校正常運轉的基礎性支撐，應建立以財政撥款為主體、社會多元參與的教育經費保障機制，動態(tài)優(yōu)化教育經費的財政分擔比例。財政撥款應堅持“省級統(tǒng)籌、市縣結合、以縣為主”，要充分體現對薄弱地區(qū)教育經費的支持力度、提高經費管理層級和監(jiān)管力度以及優(yōu)化對學校和教師的精準激勵制度，確保資金落實到位、使用高效。充分發(fā)揮愛心企業(yè)、社會公益團體力量，通過暢通捐贈渠道、激勵扶持政策等方式積極爭取社會資金，為基礎教育事業(yè)發(fā)展拓寬經費來源。同時，根據各地學齡人口數量、增長趨勢與教育發(fā)展需求，定期評估并調整省、市、縣各級財政的分擔比例，為實現基礎教育高質量發(fā)展提供有力支撐。

（注：文中未特別說明的數據均來自教育部、統(tǒng)計局等官方統(tǒng)計數據及課題組調查數據）

（作者劉善槐系華南師范大學特聘教授；楊雅萱系東北師范大學教育學部碩士研究生；楊海波系東北師范大學教育學部碩士研究生）

《人民教育》2025年第10期

參考文獻:

[1] 張立龍，史毅，胡詠梅. 2021—2035年城鄉(xiāng)學齡人口變化趨勢與特征—基于第七次全國人口普查數據的預測[J]. 教育研究，2022，43（12）：101-112.

[2] 吳瑞君，尹星星，張美麗. 教育強國建設目標下統(tǒng)籌優(yōu)化國家及省域師資配置[J]. 教育研究，2023，44（9）12-21.

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[4] 劉善槐. 全面推進基礎教育擴優(yōu)提質[J]. 人民教育，2024（06）：1.

[5] 劉善槐，朱秀紅，王爽. 新形勢下農村學校布局調整的決策偏差與理性回歸[J]. 教育研究，2025，46（01）：16-29.

[6] 王爽，劉善槐，毋鍶鍶. 人口變動新形勢下義務教育教師編制動態(tài)調整機制研究[J]. 教師教育研究，2023，35（06）：29-34+43.