學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的起點(diǎn)，是國民教育體系的重要組成部分。辦好學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)幼有所育、幼有優(yōu)育，是回應(yīng)廣大人民群眾關(guān)切的重要民生工程，也是夯實(shí)基礎(chǔ)教育根基、推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。

長期以來，黨和國家高度重視學(xué)前教育普及普惠發(fā)展。一是研究制定系列政策，推動(dòng)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給。2011年以來，教育部連續(xù)開展四期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃；2020年2月，《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》發(fā)布，將普惠性幼兒園覆蓋率納入縣級(jí)政府的考核指標(biāo)。二是持續(xù)加大財(cái)政投入，支持學(xué)前教育普惠性資源擴(kuò)容和保教質(zhì)量提升。2023年，教育部首次明確提出公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)于2024年達(dá)到600元/年·人；中央財(cái)政設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展資金，不斷加大中央對(duì)地方教育轉(zhuǎn)移支付力度，提升學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障水平。2024年，全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，學(xué)前教育毛入園率為92%，其中普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)91.62%。

近年來，推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育成為重要的政策議題。2024年11月，《中華人民共和國學(xué)前教育法》（簡稱《學(xué)前教育法》）明確提出“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育”；今年1月，《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》將“探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”納入基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略；3月，政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育”；7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育有關(guān)舉措；8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見》（簡稱《意見》），提出從2025年秋季學(xué)期起，免除公辦幼兒園學(xué)前一年在園兒童保育教育費(fèi)，對(duì)在民辦幼兒園就讀的適齡兒童，參照當(dāng)?shù)赝愋凸k幼兒園免除水平，相應(yīng)減免保育教育費(fèi)。

逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育將惠及千家萬戶，對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的長遠(yuǎn)向好發(fā)展具有重要意義：一方面，有助于降低家庭養(yǎng)育成本，提高生育意愿；另一方面，有助于提升學(xué)前教育普及普惠程度，促進(jìn)教育公平。根據(jù)《學(xué)前教育法》，我國學(xué)前教育實(shí)行以政府投入為主、家庭合理負(fù)擔(dān)、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，家庭需要承擔(dān)保育教育費(fèi)、伙食費(fèi)等，其中保育教育費(fèi)占家庭學(xué)前教育總支出的比例較高。推行學(xué)前一年免保育教育費(fèi)，是對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育政府—家庭成本分擔(dān)機(jī)制的重新調(diào)整，以加大政府財(cái)政保障力度，減少家庭總支出，以降低家庭養(yǎng)育成本的方式支持生育，與國家優(yōu)化生育政策的戰(zhàn)略要求形成呼應(yīng)，體現(xiàn)了教育政策對(duì)人口政策的支持作用。同時(shí)，該教育政策又將通過“收入效應(yīng)”提升家長送孩子入園的意愿，降低經(jīng)濟(jì)困難家庭等弱勢(shì)群體家庭學(xué)前兒童入園難度，進(jìn)而提高學(xué)前教育的可及性和普惠性，縮小教育起點(diǎn)差距，促進(jìn)教育全階段公平。

為了落實(shí)好逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育這一政策，確保學(xué)前教育“免費(fèi)”而不“降質(zhì)”，應(yīng)健全省內(nèi)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、資金監(jiān)管機(jī)制和教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制。

健全省內(nèi)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，保障地方“免得起”

《意見》規(guī)定，免保育教育費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助資金由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同分擔(dān)。這是在對(duì)家庭教育成本做減法的同時(shí)，對(duì)財(cái)政教育投入做加法。對(duì)于地方財(cái)政，尤其是縣級(jí)財(cái)政而言，建立合理的省內(nèi)多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制是關(guān)鍵。

第一，科學(xué)核定免保育教育費(fèi)生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮公辦幼兒園業(yè)務(wù)及管理活動(dòng)開展所需的各項(xiàng)費(fèi)用，綜合考量各種因素，建立包含在園幼兒數(shù)、班級(jí)數(shù)、年級(jí)分布等變量的成本分類測(cè)算模型，準(zhǔn)確核算辦園總成本和分項(xiàng)目成本，確保成本核算科學(xué)合理。在此基礎(chǔ)上，按照各項(xiàng)目成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)和市場定價(jià)合理標(biāo)準(zhǔn)，分縣（區(qū)）校準(zhǔn)縣級(jí)及以上人民政府及其教育、價(jià)格主管部門批準(zhǔn)的公辦幼兒園保育教育費(fèi)生均實(shí)際收費(fèi)水平，作為免除家庭保育教育費(fèi)的基本參照，并分檔確定各區(qū)縣免保育教育費(fèi)生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

第二，構(gòu)建積極差異化的省域內(nèi)多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。我國學(xué)前教育發(fā)展水平不均衡、各地財(cái)政收入水平差異較大，按照地方財(cái)政能力和財(cái)政壓力建立差異化的分擔(dān)比例，是保障地方各級(jí)財(cái)政順利推行免費(fèi)學(xué)前教育的重要舉措。應(yīng)基于各地財(cái)政收入水平評(píng)估地方財(cái)政能力；基于各地免保育教育費(fèi)生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)前教育在園幼兒數(shù)，核算各縣（區(qū)）免費(fèi)補(bǔ)助資金的總體需求，作為衡量地方財(cái)政壓力的重要依據(jù)。綜合考量各縣（區(qū)）財(cái)政能力和財(cái)政壓力，按照財(cái)政能力越強(qiáng)、分擔(dān)重心越低，財(cái)政壓力越大、分擔(dān)重心越高的基本原則，科學(xué)劃定省域內(nèi)各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任。具體而言，對(duì)于財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的縣（區(qū)），可適當(dāng)降低省級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例，引導(dǎo)市、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)更多支出責(zé)任；對(duì)于財(cái)政壓力加大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，應(yīng)提高省級(jí)財(cái)政分擔(dān)份額，通過省級(jí)“托底”保障機(jī)制降低縣級(jí)財(cái)政分擔(dān)壓力。此外，對(duì)于已經(jīng)建立省級(jí)以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的省份，在既有責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上應(yīng)重點(diǎn)加大對(duì)資金籌措難度較大地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以調(diào)節(jié)各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)系數(shù)，確保各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的籌措效率。

第三，建立多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。為確保財(cái)政補(bǔ)助資金的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平定期調(diào)整分擔(dān)比例，使財(cái)政分擔(dān)機(jī)制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。同時(shí)，建立對(duì)各級(jí)財(cái)政履行支出責(zé)任的積極反饋機(jī)制，將政策資金投入情況納入地方財(cái)政考核指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政投入水平高、效果好的地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)，將考核結(jié)果納入次年對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付水平的重要依據(jù)，對(duì)投入不足、落實(shí)不力的地區(qū)予以問責(zé)。

強(qiáng)化補(bǔ)助資金監(jiān)管機(jī)制，保障資金“落得下”

確保財(cái)政補(bǔ)助資金的精準(zhǔn)到位和規(guī)范使用，是政策落地見效的關(guān)鍵。為此，應(yīng)建立健全對(duì)免保育教育費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助資金的監(jiān)管機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)資金使用管理全過程，加強(qiáng)多元主體協(xié)同治理，避免補(bǔ)助資金被截留、擠占或挪用，確保幼兒園能夠及時(shí)足額獲得補(bǔ)助資金以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第一，優(yōu)化數(shù)字化平臺(tái)管理，強(qiáng)化資金使用管理全過程監(jiān)測(cè)。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、地方自主開發(fā)的資金使用管理系統(tǒng)等數(shù)字化平臺(tái)，構(gòu)建從預(yù)算編制、撥付、使用到結(jié)算的全過程周期跟蹤管理機(jī)制。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)按照自下而上的填報(bào)方式匯總各縣（區(qū)）資金需求，以幼兒園為最小申報(bào)單元，確保資金申報(bào)總額吻合實(shí)際需求；同時(shí)，為應(yīng)對(duì)因幼兒園在園幼兒數(shù)變化過大等情況產(chǎn)生的資金缺口，應(yīng)預(yù)留一定的預(yù)算空間。審核單位應(yīng)當(dāng)全面摸排幼兒園屬性、在園幼兒數(shù)等預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)，按照省定各縣（區(qū)）幼兒園免保育教育費(fèi)生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審核申報(bào)單位的用款計(jì)劃，杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)等現(xiàn)象。在資金撥付環(huán)節(jié)，應(yīng)提高資金“對(duì)口”核撥的精準(zhǔn)性，探索建立統(tǒng)一的賬戶管理體系，精簡資金流轉(zhuǎn)和傳導(dǎo)程序，及時(shí)足額將補(bǔ)助資金劃轉(zhuǎn)至幼兒園賬戶，并同步生成支付憑證，確保資金流向可追溯。在資金使用環(huán)節(jié)，應(yīng)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警功能，實(shí)時(shí)監(jiān)控資金的撥付情況和支出情況，并對(duì)延遲撥付、不足額撥付、違規(guī)支出、冒領(lǐng)挪用、執(zhí)行進(jìn)度過慢等資金使用管理異常狀況及時(shí)預(yù)警。在資金結(jié)算環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格壓實(shí)責(zé)任，按照資金使用規(guī)范、績效目標(biāo)、預(yù)算安排等對(duì)預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行合法性和合格性審核，對(duì)結(jié)算不合格的單位進(jìn)行限期整改。

第二，加強(qiáng)多元主體協(xié)同治理，提高資金使用管理規(guī)范性。應(yīng)按照原保育教育費(fèi)的使用范圍和支出規(guī)范研制出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)助資金的使用管理制度，明確細(xì)化資金的支出結(jié)構(gòu)，建立資金使用負(fù)面清單，避免因資金使用管理問題影響惠民效果。為提高財(cái)政補(bǔ)助資金的使用管理規(guī)范性，應(yīng)明確各主體責(zé)任分工，建立多主體協(xié)同的長效監(jiān)督機(jī)制。行政主體層面，教育、財(cái)政部門應(yīng)建立常態(tài)化的自查自糾和互督互查制度，定期入園開展資金使用檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)活動(dòng)，確保補(bǔ)助資金使用全過程合規(guī)；審計(jì)部門應(yīng)定期開展審計(jì)，重點(diǎn)審查評(píng)估資金使用的合法性、合規(guī)性和使用效益。利益主體層面，應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)監(jiān)督方式，搭建財(cái)政補(bǔ)助資金陽光監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化資金使用管理信息面向特定群體、特定區(qū)域公開，并暢通信息反饋渠道。此外，可探索建立跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)聯(lián)合監(jiān)督或交叉監(jiān)督機(jī)制，規(guī)避本位執(zhí)法易出現(xiàn)的監(jiān)管盲區(qū)和“本地保護(hù)”風(fēng)險(xiǎn)，為政策落地提供剛性保障。

完善教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，保障資金“用得好”

實(shí)行學(xué)前一年免保育教育費(fèi)是我國逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的起點(diǎn)探索，應(yīng)建立科學(xué)的教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)免費(fèi)學(xué)前教育政策優(yōu)化，促進(jìn)政策利好充分釋放，推動(dòng)補(bǔ)助資金使用效益與學(xué)前教育質(zhì)量同步提升。

第一，構(gòu)建多維度、差異化的督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，提升督導(dǎo)評(píng)估科學(xué)性。指標(biāo)體系的科學(xué)性是決定教育督導(dǎo)評(píng)估效果的關(guān)鍵，應(yīng)深刻理解國家推動(dòng)免費(fèi)學(xué)前教育的政策要義，對(duì)標(biāo)政策目標(biāo)和學(xué)前教育發(fā)展的本體規(guī)律，以政策執(zhí)行效率、資金使用效益、保教質(zhì)量變化為主要維度，建構(gòu)督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)的系統(tǒng)性框架，并依據(jù)地方實(shí)際建立分級(jí)分類評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其中，政策執(zhí)行效率重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)責(zé)任主體履責(zé)情況，聚焦地方政策研制出臺(tái)、資金核撥與管理、配套機(jī)制保障等核心內(nèi)容；資金使用效益重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政補(bǔ)助資金對(duì)直接受益群體的積極影響和貢獻(xiàn)，聚焦惠及面、家長滿意度、入園率提升等核心內(nèi)容，可通過構(gòu)建生均經(jīng)費(fèi)績效指數(shù)、家庭教育成本平衡指數(shù)等操作性指標(biāo)予以量化；保教質(zhì)量變化重點(diǎn)關(guān)注政策實(shí)施對(duì)幼兒園辦園行為和保教質(zhì)量的影響，聚焦教師隊(duì)伍穩(wěn)定、保育教育活動(dòng)開展等核心內(nèi)容，旨在有效防范教育質(zhì)量降低等現(xiàn)象發(fā)生。

第二，創(chuàng)新智能化、動(dòng)態(tài)化的督導(dǎo)評(píng)估方式，提升督導(dǎo)評(píng)估的時(shí)效性。突破以往教育督導(dǎo)評(píng)估的“事后”思維，整合數(shù)字化管理平臺(tái)的監(jiān)管和評(píng)估功能，建立常態(tài)化的智能督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，以智能化技術(shù)動(dòng)態(tài)評(píng)估政策實(shí)效并生成反饋報(bào)告和建議。為確保評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性，可建立人工校準(zhǔn)制度，依據(jù)智能評(píng)估結(jié)果抽樣選取部分地區(qū)予以復(fù)核。為確保評(píng)估的公正性，可建立相應(yīng)的質(zhì)量控制和過程監(jiān)督制度，輔以線下考察等方式，確保評(píng)估結(jié)果可追溯、可解釋。

第三，加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的分析、反饋與運(yùn)用機(jī)制，提升督導(dǎo)評(píng)估效能。教育督導(dǎo)評(píng)估的主要功能在于推動(dòng)政策持續(xù)完善，形成“以評(píng)促改、以評(píng)促優(yōu)”的良性循環(huán)。為此，應(yīng)建立對(duì)評(píng)估結(jié)果的深度分析與精準(zhǔn)反饋制度，深入挖掘補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋范圍、分擔(dān)比例等對(duì)政策效果的影響機(jī)制，探索實(shí)行評(píng)估結(jié)果與政策優(yōu)化、資金分配的關(guān)聯(lián)制度。對(duì)于實(shí)施效果較好的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)總結(jié)，樹立典型擴(kuò)大示范效應(yīng)，并在后續(xù)的資金分配中予以獎(jiǎng)勵(lì)支持；對(duì)于實(shí)施效果不佳的地區(qū)，應(yīng)依據(jù)責(zé)任主體分層建立整改清單，并納入地方政府重點(diǎn)督辦事項(xiàng)。為確保整改效果，應(yīng)建立督導(dǎo)評(píng)估“回頭看”制度，及時(shí)跟蹤整改結(jié)果，提高政策優(yōu)化效率。

本文系教育部財(cái)務(wù)司委托項(xiàng)目“學(xué)齡人口下降趨勢(shì)下義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究”、吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“適應(yīng)人口變動(dòng)的農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023C87）的研究成果

（作者劉善槐系華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院特聘教授；朱秀紅系東北師范大學(xué)教育學(xué)部副教授）

《人民教育》2025年第17期