學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，關系到億萬兒童健康成長，關系到黨和國家事業(yè)的未來，是重要的社會公益事業(yè)。近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于逐步推行免費學前教育的意見》（簡稱《意見》），明確從2025年秋季學期起，免除公辦幼兒園學前一年在園兒童的保育教育費，對教育部門批準設立的民辦幼兒園學前一年在園兒童，參照當地同類型公辦幼兒園免除水平，相應減免保育教育費。對于因免費導致幼兒園收入減少的部分，由財政部門對幼兒園給予補助，相關資金由中央財政和地方財政共同承擔。經測算，僅今年秋季一個學期，政策預計惠及約1200萬幼兒園大班幼兒，全國財政將增加支出約200億元，相應減少家庭支出200億元。

這一重大制度安排，是在教育強國建設戰(zhàn)略背景下以公共財政的主動擔當為核心，通過“財政保障”構筑教育公平，以“公共投入”彰顯公益屬性，是我國學前教育發(fā)展史上的一個重要里程碑。那么，為何必須由公共財政主導推動免費學前教育？免費學前教育財政保障機制的核心架構是什么？確保這一重大惠民政策落地見效的關鍵路徑何在？本文將圍繞這三個核心問題進行深入分析。

公共財政主導推動免費學前教育的戰(zhàn)略意義

推行免費學前教育并非簡單的費用減免，其背后蘊含著深刻的國家發(fā)展戰(zhàn)略考量和堅實的理論實踐支撐。公共財政承擔免費學前教育的主體責任，是履行政府核心職能、回應時代發(fā)展需求的必然選擇。

（一）學前教育戰(zhàn)略價值與準公共產品屬性的本質要求

學前教育的戰(zhàn)略價值主要體現在兩方面。一是學前教育是“投資于人”的關鍵領域，是國家長遠競爭力的基石。2000年諾貝爾經濟學獎得主赫克曼研究證實，學前教育是所有學段中投入回報率最高的人力資本投入項目。[1] 其效益體現在提升未來勞動力素質、增強國家競爭力、降低社會救助與犯罪成本、促進社會和諧穩(wěn)定等多個維度。公共財政早期投入能產生事半功倍的放大效應，效率遠高于后期補償。[2]二是學前教育是促進社會公平、提升代際流動能力的關鍵抓手。有研究顯示，對家庭經濟貧困、父母文化水平較低的社會處境不利兒童實施補償性學前教育，有益于促進兒童認知、語言和社會性等發(fā)展，使他們更有可能完成高中學業(yè)，獲得就業(yè)與工作上的成功，[3] 對打破貧困代際傳遞和社會階層固化具有重要意義。

正是由于學前教育的戰(zhàn)略價值所帶來的社會效益等正向溢出效應，彰顯了其顯著的準公共產品特征。為避免私人部門供給不足的市場失靈，需要由政府承擔主導供給責任。2012年的OECD報告提出，學前教育提供的是超越了即時性、個體利益或消費的服務，增進了社會效益，具有突出的正外部性，同時其基礎性、普惠性服務具有受益的非排他性和效用不可分性，具有準公共產品屬性。[4] 因此，為保障優(yōu)質普惠學前教育資源的充足供給，公共財政投入是彌補市場缺陷、實現社會效益最大化的必然路徑。

（二）保障兒童發(fā)展權利與減輕家庭生育負擔的現實需求

兒童早期發(fā)展規(guī)律與家庭現實需求共同決定了公共財政介入的必要性。一方面，保障兒童平等發(fā)展權利是國家不可推卸的責任。近十幾年來，心理學、教育學和腦科學等方面的多項研究成果及國際長期追蹤均證實，是否接受學前教育及其質量不僅影響個體童年時期的行為習慣、情感、態(tài)度和性格等的基本形成，而且影響并決定著個體日后社會性和人格發(fā)展的方向、性質和水平；此外，學前教育能夠促進兒童的智力、語言、認知和學習能力的發(fā)展，而且這種影響具有持續(xù)性，為后續(xù)學業(yè)成功和終身發(fā)展奠定堅實基礎。[5] 聯合國兒童權利委員會在多項文件中申明，兒童學習的權利從出生開始，所有兒童都享有獲得學前教育的權利。但權利的落實是有成本的，“沒有公共資助和公共支持，權利就不可能獲得保護和實施”。[6] 以公共財政保障兒童平等的學前教育權，是國家的道德責任與法律義務，是實現兒童發(fā)展權落地的根本保障。另一方面，由公共財政承擔學前教育成本、逐步推進免費學前教育是積極生育支持的關鍵一環(huán)。有研究發(fā)現，早期教育階段財政投入越大，越會顯著促進社會生育，尤其在幼兒階段，財政性教育支出每增加1%，出生率上升0.495‰。[7] 可見，通過免費學前教育直接降低家庭生育成本，是構建積極生育支持政策體系、提升民生福祉、促進人口長期均衡發(fā)展的關鍵舉措。

（三）促進學前教育普及普惠與服務教育強國建設的迫切需要

《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》明確提出“促進學前教育普及普惠”“探索逐步擴大免費教育范圍”等戰(zhàn)略任務。免費學前教育政策的實施，既是向普及普惠目標邁進的堅實一步，又是探索逐步擴大免費教育范圍的具體實踐。

盡管近年來我國學前教育財政投入持續(xù)增長，普惠性資源快速擴充，但與教育強國建設的戰(zhàn)略要求相比、與學前教育的基礎性戰(zhàn)略地位及其巨大的社會回報相比，其投入總量仍有較大提升空間。同時，區(qū)域、城鄉(xiāng)、園際投入不均衡問題依然突出，制約著學前教育普及普惠目標的全面實現。建立以公共財政為主體的免費學前教育保障機制，并通過立法和預算管理加以固化，是破解學前教育投入難題的核心路徑。這一機制不僅能為學前教育普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展提供充足、穩(wěn)定、可持續(xù)的財政保障，更能通過系統化實踐積累經驗，為未來逐步擴大免費教育范圍奠定制度與實踐基礎，更好服務教育強國建設全局。

免費學前教育財政保障機制的核心架構

免費學前教育的核心在于經費保障，經費投入的主體、比例與機制設計，直接決定了政策的穩(wěn)定性與可持續(xù)性?！兑庖姟废到y構建了標準明確、責任清晰、監(jiān)管有力的財政保障機制，充分體現了公共財政主體責任，為政策落地提供了堅實的物質基礎和制度支撐。

（一）科學設定差異化的免費標準

免費標準的科學設計是政策落地的基礎，《意見》在統一框架下通過各地因地制宜細化標準，實現公益普惠與地方實際的有機結合。一是明確普惠導向。2025年秋季學期起逐步推行免費學前教育的對象為學前一年幼兒，免費內容為保育教育費，以無差別覆蓋打破身份、戶籍限制，彰顯學前教育公益屬性，確保所有學前一年適齡兒童平等享受政策紅利。二是實行區(qū)域差異化。免費標準按照縣級以上地方人民政府及其教育、價格主管部門批準的公辦園保育教育費收費標準執(zhí)行。這一設計立足我國區(qū)域發(fā)展差異較大的基本國情，通過差異化標準適配各地財政能力和學前教育基礎，避免政策執(zhí)行“一刀切”。三是對公民辦園分類施策。公辦園直接按照批準的保育教育費收費標準免除費用，筑牢公益底線；民辦園參照同類型公辦園標準執(zhí)行減免，高出免除水平部分可向家庭收取。同時，地方須嚴格落實普惠性民辦園生均財政補助標準，既保障民辦園參與政策實施，又通過“普惠性”要求引導其強化公益屬性。

（二）建立精準動態(tài)的財政補助方式

財政補助的精準性與動態(tài)性是政策可持續(xù)的關鍵，《意見》構建了以實際需求為基礎、動態(tài)調整為支撐、兜底保障為底線的補助體系。一是按照實際需求精準補助。財政部門結合免保育教育費在園兒童人數與所在地保育教育費生均實際收費水平等情況，對幼兒園因免費減少的收入予以補助，保障其正常運轉。二是動態(tài)調整補助標準。各省份須科學統計全省公辦園保育教育費生均實際收費水平，財政部、教育部以此為參考，分區(qū)域確定免保育教育費生均財政補助標準上限，逐省份核定免保育教育費生均財政補助標準，同時建立定期評估調整機制（周期不超過3年），根據政策實施效果評估等調整生均財政補助標準，確保財政投入與實際需求相匹配。三是托底保障特殊群體。鼓勵各省份結合實際，進一步鞏固落實對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童等特殊群體的資助政策，中央財政統籌考慮地方資助政策實施效果，繼續(xù)予以獎補，確保不讓任何一個孩子因特殊境遇掉隊。

（三）明確央地協同的資金分擔機制

合理劃分中央與地方財政責任是保障資金充足的關鍵，《意見》通過“分檔負擔+權責匹配”模式，破解區(qū)域財力差異帶來的政策落地不均問題。一是中央分檔補助平衡區(qū)域差異。中央財政對西部、中部、東部地區(qū)分別按80%、60%、50%的比例分擔補助資金，通過轉移支付向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，促進區(qū)域均衡。二是地方落實配套強化主體責任。省級政府統籌制定本省份實施方案，明確省、市、縣三級財政分擔比例，確保配套資金及時足額到位。三是特殊地區(qū)傾斜筑牢公平底線。對西藏、新疆南疆四地州、四省涉藏州縣等特殊地區(qū)，中央財政繼續(xù)執(zhí)行更優(yōu)惠的補助政策，確保教育公平不受地域發(fā)展差距影響。

（四）構建剛性約束的資金監(jiān)管體系

規(guī)范資金使用是政策可持續(xù)的保障，《意見》對資金全流程監(jiān)管提出要求，確保財政投入“用在刀刃上”。一是精準撥付確保資金直達。依托學前教育管理信息系統，實行“以生定補”，補助資金與在園兒童實際人數動態(tài)掛鉤，通過學籍數據與財政數據比對，確保真實準確、不重不漏，讓每一分錢都對應真實教育需求。二是預算法治約束強化投入剛性。將學前教育經費列入財政預算，依據《中華人民共和國學前教育法》明確政府投入責任，地方各級財政、教育部門要依托預算管理一體化系統等信息化手段，加強日常監(jiān)控，強化資金保障和使用管理，及時足額撥付資金。三是建立長效監(jiān)督體系確保資金安全。財政部、教育部推動建立長效監(jiān)督體系，按照有關規(guī)定適時開展督導檢查。對于虛報冒領、擠占挪用、滯撥緩撥國家相關補助資金等行為，依法依規(guī)追究相應責任。

推動免費學前教育政策落地的關鍵路徑

《意見》的出臺標志著免費學前教育邁出關鍵一步。要讓政策紅利在今年秋季學期順利釋放并持續(xù)惠民，必須聚焦執(zhí)行環(huán)節(jié)，精耕細作，確保“免到位、補精準、可持續(xù)”。

（一）壓實地方責任，細化實施方案

政策落地的“最后一公里”關鍵在地方細化執(zhí)行，各地需要在國家政策框架內，結合實際制定可操作的實施細則。一是省級統籌加快政策落地節(jié)奏。財政部已明確中央財政補助資金足額安排并即將下達，省級政府應盡快出臺本省份實施方案，分類細化省域內免費財政補助標準、免費補助資金使用細則、特殊群體資助流程、省以下財政分擔比例和預算安排等核心內容。二是市縣層面精準執(zhí)行。市、縣級政府需要建立高效的工作機制，指導幼兒園做好費用減免和財政補助申請工作，確保資金申請、審核、撥付流程順暢高效。加強基層工作人員培訓，提升政策理解力和執(zhí)行力。三是動態(tài)銜接現有政策體系。將免費政策與普惠性資源擴容、生均公用經費補助等既有政策銜接，避免重復補助或政策空白。例如，已實行學前三年免費的地區(qū)可逐步將政策重心轉向質量提升，尚未普及普惠的地區(qū)需要保障免費政策與普惠資源建設同步推進。

（二）強化資源配套，筑牢質量底線

免費政策不能以降低保教質量為代價，需要通過資源配套夯實質量根基。一是保障教師待遇穩(wěn)定。將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范圍，確保教師工資及時足額發(fā)放，對于公辦園的臨聘教師，由地方政府保障“同工同酬”。二是優(yōu)化規(guī)劃布局和資源供給。結合學齡人口變動趨勢，在人口流入地、新增人口聚集區(qū)新建、改擴建公辦園，鼓勵和支持普惠性民辦園發(fā)展，確保免費學位供給充足、布局合理，滿足“就近入園”需求。三是強化過程性質量監(jiān)管。教育督導部門要將免費政策實施后的幼兒園保教質量納入常規(guī)督導評估范圍，重點關注課程實施、師幼互動、環(huán)境創(chuàng)設、衛(wèi)生保健等核心要素，建立健全幼兒園質量內部保障機制和外部評估體系。

（三）營造良好氛圍，凝聚政策共識

政策落地需要社會各界理解支持，需要加強宣傳引導和家校協同。一是多渠道解讀政策內涵。通過政府官網、新聞發(fā)布會、社區(qū)宣傳等方式，清晰解讀免費對象、標準、補助流程等內容，消除家長“免費即降質”“隱性收費”等顧慮，提高政策知曉度。二是引導幼兒園規(guī)范辦園。督促幼兒園嚴格落實“零收費”公示制度，不得在免費政策外擅自增設收費項目。對民辦園要明確“普惠性”要求，引導其將財政補助優(yōu)先用于改善師資待遇和保教條件。三是構建家園社協同機制。通過家長委員會、開放日等形式，邀請家長參與政策執(zhí)行監(jiān)督；鼓勵社區(qū)、公益組織為幼兒園提供志愿服務，形成“政府主導、園所落實、家庭參與、社會支持”的良好生態(tài)。

推行免費學前教育是一項惠及千家萬戶、奠基國家未來的重大民生工程和戰(zhàn)略工程?！兑庖姟窐嫿ǖ呢斦Ｕ蠙C制為政策落地提供了堅實的制度基礎。當務之急是將藍圖轉化為施工圖，將機制優(yōu)勢轉化為治理效能。各級政府需要以“功在當代、利在千秋”的戰(zhàn)略眼光推動政策落地生根，讓每個孩子都能享有公平而有質量的學前教育。

參考文獻

[1] Heckman J J. Policies to Foster Human Capital[J]. Research in Economics，2000，54（1）：3-56.

[2] Cunha F，Heckman J J. The Technology of Skill Formation[R]. National Bureau of Economic Research，2007.

[3] 龐麗娟，洪秀敏，孫美紅. 高位入手 頂層設計我國學前教育政策[J]. 教育研究，2012（10）：104-107.

[4] OECD. Starting StrongⅡ： Early Childhood Education and Care[M]. Paris： OECD Publishing，2006：37.

[5] Cunha F，Heckman J J. Investing in Our Young People[R]. IZA Discussion Paper series，No.5050，2010.

[6] [美]史蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R.桑斯坦著；畢競悅譯. 權利的成本為什么自由依賴于稅[M]. 北京：北京大學出版社，2004：3.

[7] 楊華磊，胡浩鈺，張文超，沈政. 教育支出規(guī)模與方式對生育水平的影響[J]. 人口與發(fā)展，2020（2）：2-10.

（孟久兒 作者系中國教育科學研究院教育財政研究所副所長、副研究員）

《人民教育》2025年第17期