“到了開學季，我們城區(qū)從幼兒園園長到高中學校校長，手機都不敢開機……找的人太多了，城區(qū)學位‘一位難求’?！苯魇∷齑h思源實驗學校校長曾紅生談起過去學位緊張問題仍感慨不已。

“大班額”形勢最嚴峻的2017年，遂川縣城區(qū)義務教育大班額有321個，占98.2%，其中班級人數超過66人的超大班額有172個，占52.6%，城區(qū)最大班額達89人……“大班額”問題成了當地教育部門和人民群眾的煩心事、揪心事。

解決“大班額”問題是縣城學校建設的首要目標，但又不止于此。今年兩會政府工作報告首次提到縣城學校建設問題，要求“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校和縣城學校建設”，引發(fā)教育界的廣泛關注。為什么要關注縣城學校建設，縣城學校建設面臨哪些難題？如何為縣城學校建設開啟加速度？

縣城學校建設為何要加速

位于贛西南的遂川縣，是羅霄山集中連片特困地區(qū)、原中央蘇區(qū)振興縣、國家重點生態(tài)功能區(qū)?！扒钒l(fā)達”是遂川的基本縣情，隨著由于城鎮(zhèn)化進程的加快，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村進城務工人員子女進城就讀，導致城鎮(zhèn)就讀人口激增，又因城區(qū)學校建設相對滯后，優(yōu)質教育資源不足，致使城區(qū)學校不同程度地存在“大班額”現象?！按蟀囝~”問題一度困擾遂川縣教育協(xié)調發(fā)展，人民群眾對化解“大班額”的呼聲越來越高。

遂川縣所面臨的問題，非常具有代表性。教育部教育發(fā)展研究中心副主任汪明表示，城鎮(zhèn)化進程中，農民向縣城流動，縣城義務教育學位面臨較大的壓力，是各地普遍面臨的問題。另一方面，民眾為了尋求更好的教育選擇進城，但縣城學校的辦學條件、師資等雖強于鄉(xiāng)村學校，與城市學校相比卻還存在明顯差距。“加強縣城學校建設既是為了從數量上滿足學位需求，也是為了提升縣城學校質量，最終是滿足老百姓接受優(yōu)質教育的需求。”汪明說。

郡縣治、天下安。北京師范大學中國教育政策研究院副教授周秀平則認為，應把加強縣城學校建設放在更宏觀的角度來分析。“縣域教育在我國教育體系中具有承上啟下的重要作用，縣域教育的發(fā)展不僅僅是教育問題，更關乎國家經濟社會發(fā)展大局，是重大的國家治理問題?！?/P>

“過去幾年比較關注鄉(xiāng)村學校的建設，現在鄉(xiāng)村學校建設得到了一定程度的發(fā)展。相對來說，縣城部分學校的設施設備則有待提升?！鄙虾Ｊ谐缑鲄^(qū)教育學院科研室主任方華認為，加強縣城學校建設，也是針對過去幾年財政投入方向的調整和優(yōu)化。

“它是推動城鄉(xiāng)教育一體化的重要環(huán)節(jié)。”汪明認為，從大農村概念來講，縣城教育是農村教育的龍頭，通過加強縣城學校建設，一環(huán)帶一環(huán)，可以牽引、引領和帶動農村教育的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)教育一體化。

如何破解土地供給瓶頸

“山大石頭多、人多耕地少、建設用地緊張”是云南省西疇縣教育發(fā)展面臨的一個現實難題。這個滇東南小城，是云南乃至全國石漠化程度最深的地區(qū)之一，全縣1506平方公里的國土面積99.9%是山區(qū)，喀斯特面積占75.4%。建設用地緊缺，嚴重阻礙了當地縣城學校建設步伐，導致縣城學位供給不足。

新建、擴建學校，擴充學位，是破解“大班額”、大校額問題的重要手段，但學校不是想建就能建，土地緊缺是制約縣城學校建設的一個關鍵因素。

西疇縣教體局局長王華祥介紹，為解決縣城學位不足問題，加快學校建設，當地把縣城僅有的650畝開放用地和興街開發(fā)區(qū)138.2畝最具開發(fā)價值的黃金地塊用于建設學校，解決了土地問題。2017年，該縣更是投入了6.18億元實施教育軟硬件基礎設施建設工程，新增學位9300余個，使得縣城義務教育階段學位基本能滿足未來10年的教育發(fā)展需求。

“用地保障是教育資源配置的第一難題，一些地方建設用地確實比較緊張，建設用地必須手續(xù)齊全，審批辦理確實不易，大多地方土地指標優(yōu)先用于招商引資、開發(fā)建設等，很難用于保障教育用地?！彼齑h教體局局長林文平告訴記者。

為解決教育用地保障，加快縣城學校建設，遂川縣盤活一切可利用的資源改擴建學校，著力解決主城區(qū)、老城區(qū)學校建設用地的問題。對受周邊地域限制無法進行擴園的熒屏小學、泉江小學實施整體搬遷。對遂川二中等四所周邊有土地空間的學校進行擴建，同時新建了十所學校（幼兒園）。

在當地縣委、縣政府的強力推動下，通過城區(qū)“兩搬四擴十新建”工程，全力擴充了城區(qū)學校辦學容量，為城區(qū)增加2200個學前教育學位、1.65萬個義務教育學位，2018年、2019年秋季學期城區(qū)分別增加了93個、110個班級，有效破解“入園難”、化解“大班額”難題。

“每一畝新增的教育用地，都來之不易。遂川中學擴園53畝期間，為做一戶人家的拆遷工作，分管領導邱秀華副縣長來了不下10次。”林文平感慨道。

山東省金鄉(xiāng)縣破解用地問題，則得益于提前布局規(guī)劃。金鄉(xiāng)縣教體局原局長李英渠告訴記者，早在2012年，金鄉(xiāng)就委托同濟大學規(guī)劃設計院對全縣城鄉(xiāng)教育進行統(tǒng)一規(guī)劃，并納入全縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。根據城市及鎮(zhèn)街駐地人口發(fā)展趨勢，本著“小學進村、初中進鎮(zhèn)、高中進城”和“小學就近、初中和小學對口”等原則，科學謀劃學校布局。

2015年，山東省政府提出解決“大班額”問題時，金鄉(xiāng)縣專門下發(fā)了《關于做好教育用地保障相關工作的通知》，在編制年度用地供應計劃時，保證用地指標優(yōu)先用于解決“大班額”問題，全力做好閑置教育用地置換和再開發(fā)利用，新增教育用地1100畝。得益于超前規(guī)劃、提前布局，金鄉(xiāng)縣成為濟寧全市第一個完成解決“大班額”建設任務的縣。

國家教育行政學院副研究員楊程認為，面對加強縣城學校建設的任務，各地要根據經濟發(fā)展態(tài)勢，預測未來幾年教育發(fā)展空間，做好學校布局調整、學校建設和生源規(guī)劃。在保障學校建設用地方面，要全面落實“以縣為主”的教育管理體制，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，特別是要通過教育督導，推動縣級人民政府切實履行教育職責，在規(guī)劃布局、經費投入、制度建設等方面對土地予以保障。

在調研中，楊程還發(fā)現新建居住區(qū)配套學校沒有做到同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用，也是導致城區(qū)學位緊張、出現“大校額”、擇校問題突出的重要原因。

“配套學校沒有到位，導致學位緊張，最后買單的往往是政府?！睏畛陶f。對此，楊程建議，要嚴格落實城鎮(zhèn)新建居住區(qū)配套學校建設，確保配套學校建設與住宅建設首期項目同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用。未按照規(guī)劃配套建設學校的，不得發(fā)放建設工程規(guī)劃核實合格書，不得辦理竣工驗收備案。

如何彌補師資缺口 打造優(yōu)質師資隊伍

“2003年以來，我們縣核定的教職工編制數一直為4150個。2016年，全縣按標準應配備教師編制5827個，缺1677個編制?！彼齑h教體局辦公室主任葉瓊華介紹。2017年以前，遂川縣每年補充的教師只有300人左右，退休、考公務員、考研等自然減少教師150人左右，但學生總數年均凈增需增加教師150人左右，每年補充的教師數只能與自然減員及學生數增加所需教師數持平。

提升教育質量，實現縣城教育高質量發(fā)展，是比新建學校、擴充學位更為復雜的系統(tǒng)工程。顯然，師資又是提升縣城學校教育質量的關鍵。

隨著縣城學校建設加速，教師短缺問題在各地不同程度存在。楊程在調研中發(fā)現，部分縣（市、區(qū)）多年沒有開展教師編制核定工作，受學前教育教師編制占用義務教育階段教師編制、教師自然減員、病假產假和消除“大班額”部分學校需擴班分流等因素影響，教師編制及實際數量仍不足。

針對全縣中小學師資隊伍建設方面存在著教師編制不足、教師缺口大的問題，遂川縣在不突破編制的情況下，采取政府購買服務、實行備案制管理等方式，多渠道解決教師力量不足的問題。通過政府購買服務等“十條渠道”在2018年補充教師733人，2019年補充教師1014人，遂川縣成為全市教師補充渠道最廣、力度最大、人數最多的縣。

不過，楊程也發(fā)現，一些地方采用了合同制、購買第三方服務等方式雖然補充了教師缺口，但對于保障教育質量仍存在一定隱患。

因此，楊程建議一方面要加快推進縣管校聘，通過支教、輪崗、交流等方式，在縣域范圍內統(tǒng)籌調配師資，深入挖掘本地現有師資潛力；另一方面，要繼續(xù)加大教師招聘力度，有效統(tǒng)籌新入職教師的編制問題，探索引進特級教師、骨干教師，形成引領示范效應。

解決教師缺口問題之外，是要提升教師隊伍質量。雖然縣城學校的師資水平要強于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學，但與城市教師特別是區(qū)域中心城市的師資相比，仍然存在一定差距。由于基礎教育教師的工資和社會保障待遇由縣級財政統(tǒng)籌，縣域經濟發(fā)展的不平衡影響到教師待遇，導致縣城優(yōu)秀教師流失，進而會影響到教師隊伍的穩(wěn)定。

周秀平建議，要加大對縣城教師隊伍建設的投入，優(yōu)化教師資源配置。教育部門可以進一步規(guī)范優(yōu)質師資的流動，靈活運用崗位和政策約束，防止學校之間“挖搶”名師。二是要提高待遇，提升縣城學校對優(yōu)質師資的吸引力。同時，還需要堅持教師在地化培養(yǎng)，總結地方的創(chuàng)新經驗和有效做法，進一步提升長期扎根鄉(xiāng)村教育一線、有教育情懷的優(yōu)秀教師、校長的培養(yǎng)力度，給予更多政策傾斜力度。

在加強中小學教師隊伍建設方面，遂川將加強中小學校長隊伍的建設作為中心，探索和創(chuàng)新中小學校長的培訓新方式，推動校長學習教育理論，更新教育觀念，豐富教育智慧，提高教育水平。

“抓住校長，就是抓住了現代學校建設的關鍵?？h城學校校長有想法、有實踐經驗，需要對他們重點培養(yǎng)。同時，也要讓他們有充分的創(chuàng)新空間、試錯空間去嘗試和推動教育創(chuàng)新?！敝苄闫秸f。

如何推動區(qū)域教育優(yōu)質均衡發(fā)展

金鄉(xiāng)縣實驗小學曾經是當地的一所優(yōu)質小學，班額一度高達七八十人，學校不堪重負，家長卻仍趨之若鶩；相反，毗鄰的西關小學卻面臨招生壓力。校際發(fā)展不均衡、擇校問題嚴重，曾經是金鄉(xiāng)縣義務教育發(fā)展的一個痛點。

為推進教育均衡，2015年，金鄉(xiāng)縣實驗小學教育集團正式組建。隨后，實驗小學本部、西關小學以及山陽書院附小都被劃入實驗小學教育集團。三所小學直線距離不足500米，成品字形，納入同一教育集團之后，三個校區(qū)分別接受低中高學段的學生，三校師生全部混編，真正融為一所學校。

“三所小學校完全融合一體，也就沒有擇校的必要了?！苯疣l(xiāng)縣實驗小學教育集團總校長李樹新說。

“教育集團內的人財物統(tǒng)一管理、統(tǒng)一均衡配置。其中最核心、最關鍵的又是師資的統(tǒng)一調配、統(tǒng)一管理，確保了集團內的各校區(qū)辦學理念一致、管理團隊一體、育人模式相同、教育教學同步，從而實現了真正的各校之間的均衡發(fā)展。”李英渠說。

加速縣城學校建設，是經濟社會發(fā)展的必然要求。但方華擔心一些地區(qū)錯誤地理解加強縣城學校建設的政策初衷。他提醒，縣城學校的建設必須是基于縣城發(fā)展，基于解決“大班額”和學位不足、學校配置和建設落后等問題。在建設過程中必須“堅持標準統(tǒng)一，不能建設超標準學校的豪華學校、大規(guī)模學?！薄?/P>

“加強縣城學校建設，不是打造所謂的名校，這是對教育生態(tài)的嚴重破壞?！狈饺A呼吁，各級政府和教育行政主管部門在履行教育職責、保障教育財政投入、落實各項教育政策的同時，還要承擔創(chuàng)設公平、有序、均衡發(fā)展的基礎教育發(fā)展環(huán)境的責任。

如何避免出現舉債建設豪華學校、超標學校的做法，方華認為，要嚴格規(guī)范學校建設標準，不能低于標準，也不能高出多少標準，要以地方教育經費總投入來規(guī)范學校建設標準；不可以建豪華學校為由，減少其他教育經費；各級教育檢查督導的過程中，不應以高于標準豪華學校為“亮點”，而應以全面落實國家有關政策標準為“亮點”。

“優(yōu)質均衡不是幾所豪華、超標學校，而是各個學校之間的差距進一步縮小，打造更多的優(yōu)質學校。如果只注重超標學校建設，不可能滿足學生、家長對政府履職的認可。地方政府一定要轉變這種依靠大規(guī)模投資打造超標準學校的理念?！睏畛陶f。

楊程建議，積極推動地方政府履行發(fā)展優(yōu)質均衡教育的職責，對地方政府履行教育發(fā)展職責的督導要更加注重優(yōu)質、均衡，并將督導評價結果及時向社會公布，并作為對有關部門領導班子和領導干部進行考核、獎懲的依據，對經費投入不足、履職不到位、整改不力的地方政府進行問責。

■建言獻策

建好縣城學校需要多方共同努力

 曹浩文

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶，在經濟社會發(fā)展中具有重要地位。加強縣城學校建設，不僅是提升人民群眾教育獲得感和幸福感的重要舉措，也是推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的現實需求。然而，縣城公共服務供給能力有限。建設好縣城學校，需要縣級政府的系統(tǒng)謀劃、中央和省市政府的大力支持、全社會的資源扶持，以及一批扎根縣城、有教育情懷的校長和教師持之以恒的努力。

依據縣域人口分布和變化特征，編制學位布局規(guī)劃，是確保學位供給、精準布局學位的前提。教育局要在調查和走訪學校的基礎上，摸清學位供給數，做到“心中有數”。同時，對近年學位需求的發(fā)展變化進行深入分析，厘清學位需求的變化趨勢和影響因素，結合縣城建設總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)化水平和常住人口出生情況，開展學位需求預測。綜合學位供給和學位需求兩方面信息，判斷學位缺口，然后結合學校建設標準，編制學位布局規(guī)劃。

建立跨部門、跨層級政府間的協(xié)同機制，是新建、改擴建學校項目順利推進的保障。新建、改擴建學校涉及發(fā)改、財政、住建、規(guī)劃和自然資源等多個部門的業(yè)務，需要中央、省市政府的支持，跨部門、跨層級政府間的協(xié)同機制，有助于保障項目按期推進。一些縣由縣長牽頭，各相關委辦局負責人共同參與，組建城區(qū)新建學校建設工作領導小組，還設立專責小組，例如項目用地專責小組、項目建設專責小組和基礎設施建設專責小組等。這樣，明確了職責，壓實了擔子，有領導小組的統(tǒng)籌和督促，有專責小組的分頭落實，新建、改擴建學校項目的推進就順暢許多。為了減輕縣級財政負擔，確保項目經費投入，一些地方建立了省市支持縣城學校建設的機制。由縣編制城區(qū)中小學校建設規(guī)劃，市級審核上報，省、市各自承擔一定額度的財政補助，再由縣?？顚Ｓ茫七M項目建設。

除了新建、改擴建學校，落實學位增量以外，還需要統(tǒng)籌使用現有學位，盤活學位存量。通過加強一貫制學校建設、集團化辦學、學區(qū)制管理和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等，一方面可以擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面，緩解因教育資源分布不均帶來的學位需求熱度不均、部分學校“一位難求”與部分學校學位冗余并存的現象；另一方面，可以加強這些學校、校區(qū)或學段之間學位的騰挪置換和共享，應對學齡人口的錯峰增長，提高學位使用效率。

吸引和留住一批優(yōu)秀校長和教師，是加強縣城學校建設的關鍵?！耙晃缓眯ｉL就是一所好學校”，“教育大計，教師為本”，校長和教師的重要性不言而喻。但是，縣城學校的校長和教師面臨尷尬境遇：一方面，工資水平和發(fā)展環(huán)境不如城市學校；另一方面，享受不到鄉(xiāng)村教師生活補助，工資可能低于鄉(xiāng)村。東北師范大學中國農村教育發(fā)展研究院在全國12個省份的調研表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師、鄉(xiāng)村教師的收入高于縣城教師。在此背景下，需要選優(yōu)配強校長，選拔一批熱愛教育事業(yè)、具有先進教育理念和管理理念、富有改革創(chuàng)新意識的校長，鼓勵校長真抓實干、改革創(chuàng)新，激發(fā)學校辦學活力。要加強教師招聘、配置、培訓和管理，既拓寬教師來源渠道，補充新鮮血液，也強化對現有教師的培訓和管理，提升隊伍水平。有研究者建議，擴大鄉(xiāng)村教師生活補助范圍，逐步擴大至覆蓋縣城學校。

借力“互聯(lián)網+”，是縣城學校共享發(fā)達地區(qū)優(yōu)質教育資源的重要途徑。一場突如其來的新冠肺炎疫情，迫使廣大中小學師生迅速提升了線上教學和學習的能力。后疫情時代，需要繼續(xù)總結疫情期間線上教學的經驗，挖掘線上教育在提高教育質量、促進教育公平方面的優(yōu)勢，推進線上線下相融合的教學方法，提升教師應用信息化教學手段的能力。一些縣城學校通過與發(fā)達地區(qū)優(yōu)質學校合作，采取全日制遠程直播教學的形式，實現與優(yōu)質學校“同步備課、同步上課、同步作業(yè)、同步考試”，取得顯著的教學成效。我們應當追蹤和分析這些學校應用“互聯(lián)網+”的經驗和心得，研究進一步推廣的可行性。

（作者系北京教育科學研究院教育發(fā)展研究中心助理研究員）

《中國教育報》2020年12月01日第4版