建議制定《家庭教育法》

全國人大代表、華中師范大學教授、長江教育研究院院長 周洪宇

近年來，我國教育事業(yè)發(fā)展建設已經(jīng)取得了巨大成就，從普及義務教育、特殊教育、職業(yè)教育，到發(fā)展遠程教育、民辦教育、教育國際合作與交流，以及教育理論研究、教育法制建設等等方面，中國教育正在全面、高速地發(fā)展著。但是，與前面各方面均有所建樹的教育成就相比，不相稱的還存在著一個教育空白。隨著全球科技、經(jīng)濟的飛速發(fā)展，愈來愈嚴重地阻礙教育的發(fā)展，影響現(xiàn)有教育成就的實際功效，成為中國教育走向現(xiàn)代化的一個瓶頸。這就是中國的家庭教育。

有人說，現(xiàn)在什么事都可以選擇，但誰做父母沒法選擇；做什么工作都要進行崗前培訓，但是父母不需要培訓就可以上崗；做任何工作不合格都可能下崗，但父母從來不擔心下崗。雖然每個人都有結(jié)婚生子的權利，但是在他們享受權利之前，也有學習為人父母知識的義務。社會發(fā)展到今天，家庭教育也應面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來。如果說今天的各行各業(yè)都進入了信息時代，那么我們的家教行業(yè)還停留在比較落后的手工作坊時代。如果說，目前的教育措施對社會的作用是錦上添花，那么推廣和普及科學的家庭教育對社會來說便是雪中送炭。因此，改革現(xiàn)有家庭教育局面已到了刻不容緩的地步。

近年來，習近平總書記從興國安邦、確保黨和國家事業(yè)后繼有人的全局戰(zhàn)略高度出發(fā)，多次在不同重要場合反復強調(diào)要“注重家庭、注重家教、注重家風”。這些重要論述為我們推進家庭工作指明了方向、提供了重要遵循，也對加快家庭教育立法提出了更緊迫的要求。加快家庭教育立法，既是貫徹落實習近平總書記系列講話精神的一項重要舉措，也是從源頭保障家庭教育切實發(fā)揮教育和價值引領功能的一項必要行動。

家庭是孩子的第一環(huán)境，是孩子身心健康成長的搖籃，家庭對孩子的健康成長有著十分重要和不可替代的作用。良好的家庭教育是兒童健康成長、家庭和諧幸福、中華民族優(yōu)秀文化傳承的重要基石,是國家培養(yǎng)合格建設者與可靠接班人的重要途徑。

家庭教育已不再是“家務事”,重視家庭教育已成社會共識。據(jù)全國婦聯(lián)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,90%的被調(diào)查者認為,家庭教育對個體成長起著重要的作用,74%的人認為有必要或非常有必要通過法律來規(guī)范家庭教育服務和管理工作,78%的人認為政府應在家庭教育指導服務中發(fā)揮重要作用,64%的人認為政府應對家庭教育工作進行監(jiān)管。騰訊網(wǎng)開展的民意調(diào)查顯示,90.58%的網(wǎng)民認為我國缺乏親職教育。

伴隨依法治國方略的實施，我國有關家庭教育的法律政策不斷制定和完善，為家庭教育在促進未成年人健康成長中發(fā)揮獨特作用提供了法律依據(jù)。但是，目前我國家庭教育的立法狀況與其在現(xiàn)代國民教育和終身教育體系中的重要地位不相適應。有關家庭教育的法律條款散見于多部法律之中，缺乏系統(tǒng)、專門的家庭教育法，目前我國缺乏系統(tǒng)、專門的家庭教育法,有關家庭教育的法律條款散見于教育法、未成年人保護法、民法總則、婚姻法等多部法律中。比如,未成年人保護法第十二條規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護人應當學習家庭教育知識,正確履行監(jiān)護職責,撫養(yǎng)教育未成年人。有關國家機關和社會組織應當為未成年人的父母或者其他監(jiān)護人提供家庭教育指導?！背酥?還有一些關于家庭教育的部門規(guī)范性文件。但是這些法律法規(guī)雖有提及家庭教育,仍缺乏系統(tǒng)性,存在主體不明確、保障力度弱、執(zhí)行難度大等問題。對于父母或其他監(jiān)護人如何對兒童正確開展家庭教育、政府相關部門和社會組織如何提供家庭教育指導服務支持,也缺乏進一步規(guī)范。與學校教育和社會教育的法制建設相比，家庭教育的法制建設明顯滯后。

目前，國家層面尚未出臺專門的家庭教育法律，一些地區(qū)已經(jīng)先行先試出臺了家庭教育方面的地方性法規(guī)。2016年5月,重慶市在全國率先通過《重慶市家庭教育促進條例》。貴州、山西、江西、江蘇也隨后陸續(xù)出臺家庭教育促進條例,河北、福建、安徽等地將家庭教育立法列入當?shù)厝舜罅⒎ㄒ?guī)劃,湖北也將《湖北省家庭教育促進條例》列為2020年立法計劃項目，擬于9月份一審，這些地方立法可為全國立法提供實踐基礎。

西方發(fā)達國家普遍把促進家庭教育健康發(fā)展當做政府的責任和義務，美國、德國等國通過制定相關法律或成立“家庭問題委員會”等形式，建立了完備的家庭教育體系，如果父母被指控對孩子“嚴重忽視”，則等同于虐待罪將受嚴懲。我國臺灣地區(qū)于2003年2月6日頒行了《家庭教育法》，并于2004年2月13日公布實施了《家庭教育法施行細則》。就我國而言，由于人口眾多，各地發(fā)展不均衡，制定“家庭教育法”對確立家庭教育的法律地位、提升家長素質(zhì)、加強對家庭教育的指導、優(yōu)化未成年人成長的家庭環(huán)境、保障未成年人全面健康地發(fā)展，卻顯得尤為重要。

對家庭教育進行國家干預，不是要控制家庭，而是要立足于為家庭提供系統(tǒng)專業(yè)科學的指導和全面充分多元的保障，為家庭特別是留守兒童家庭等特殊家庭提供未成年人接受教育的必要支持，用法律手段規(guī)范家長和教育服務機構(gòu)的行為，進一步提高家長素質(zhì)。

隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，家庭教育中不斷出現(xiàn)新情況、新問題。很多家長“重知輕德”，過度嬌慣、保護、放任，忽視對孩子良好個性品質(zhì)和行為習慣的培養(yǎng)，青少年違法犯罪案件呈上升趨勢，且向低齡化發(fā)展；不少家長缺乏教育子女的經(jīng)驗，特別是在引導孩子的心理健康上沒有良好的辦法；隨著二孩制度放開，隨著老齡化社會的到來，老人的贍養(yǎng)問題日益突出，除了對獨生子女的家庭教育、還有留守兒童、流浪兒童、農(nóng)村貧困兒童、單親兒童、重組等特殊家庭兒童的家庭教育的忽視和嚴重缺失；等等。上述諸多問題，在各地都有不同程度的反映。因此，家庭教育必須引起高度重視，家庭教育的立法應該及時提上議事日程。

據(jù)悉，為落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》提出的家庭教育立法目標任務,從國家立法層面規(guī)范和發(fā)展家庭教育,2011年起,全國婦聯(lián)與教育部共同啟動了家庭教育立法調(diào)研工作,開展了大量的文獻研究、實地調(diào)研、專題研討,形成了《中華人民共和國家庭教育法(草案)》。家庭教育法也列入了十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃的第三類立法項目。

為了進一步推進家庭教育立法,2019年的全國人代會上,全國人大代表、全國婦聯(lián)黨組成員鄧麗聯(lián)名代表共同提交《關于加快家庭教育立法的議案》,建議通過加快立法提升家庭教育地位、明確家庭教育核心內(nèi)容、擴大公共服務供給、規(guī)范家庭教育行為,從制度層面推進解決家庭教育面臨的突出問題,促進家庭教育工作持續(xù)發(fā)展,為培養(yǎng)能夠擔當民族復興大任的時代新人提供法治保障。

去年全國人代會上，我也正式提出關于加快制定《中華人民共和國家庭教育法》的議案。全國人大教科文衛(wèi)委員會高度重視，吳恒副主任委員率調(diào)研組就我提出的涉及教育方面的5件議案建議專程到武漢，與我見面溝通，交流座談議案辦理情況?？紤]到制定這部法律的重要性、必要性、可行性、緊迫性，我再次提請全國人大常委會加快推進家庭教育法的立法進程。

建議：

建議全國人大教科文衛(wèi)委員會會同教育部、全國婦聯(lián)加快立法進程，爭取在本屆常委會提請審議。

具體建議：

第一，關于家庭教育法的框架結(jié)構(gòu)，建議包括總則、家庭主體、政府主導、學校指導、社會協(xié)同、保障激勵、法律責任、附則等內(nèi)容。

第二，明確家庭教育的法律地位和原則，使之在現(xiàn)代國民教育體系和終生教育體系中發(fā)揮其應有的基礎作用。明確家長在家庭教育中的第一責任人的地位與作用，規(guī)定家庭教育主體的權利、責任和義務。強化政府在促進家庭教育事業(yè)發(fā)展中的責任。應對農(nóng)村地區(qū)的家庭教育給予更多的支持與投入;對于留守流動兒童、殘疾兒童等家庭教育問題，應有專門的條款對其給予特殊關照。

第三，明確家庭教育的管理體制與機構(gòu)。家庭教育工作涉及政府多個部門，需要建立相應的組織體制和工作機制。建議將組織協(xié)調(diào)機制設定為三個層次:一是由地方政府的婦女兒童工作委員會承擔組織、協(xié)調(diào)、指導、督促職能;二是構(gòu)建家庭教育由婦聯(lián)、教育部門主抓的工作格局;三是明確民政、衛(wèi)生和計生、公安、關工委等相關部門、單位在各自職責范圍內(nèi)為開展家庭教育工作提供支持。鑒于政府婦女兒童工作委員會、婦聯(lián)分別屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和人民團體，沒有行政權，根據(jù)教育法的規(guī)定，縣級以上教育行政部門主管教育工作，教育法同時也將家庭教育納入了調(diào)整范圍，因此，建議家庭教育的行政管理工作由教育部門承擔。同時，在教育行政部門下設家教中心來指導家庭教育活動，或者成立專門機構(gòu)。

第四，鼓勵高校設置家庭教育課程，有條件的高校開設家庭教育專業(yè)，培養(yǎng)師資。有了家庭教育的專業(yè)教師，才能培養(yǎng)更多的專業(yè)人員。這個工作的抓手是師范大學，6所教育部直屬的師范大學帶頭，還有各個省屬高校的師范大學。通過培養(yǎng)師資，達到在各個社區(qū)都配備家庭教育專業(yè)人員的目標，指導家長怎么當家長。

第五，構(gòu)建立體化的教育體系，將家庭教育真正納入其中，建立相關機構(gòu)，配備專業(yè)人員；并吸納與家庭教育相關的文化、宣傳、衛(wèi)生、民政、公安等政府部門，和婦聯(lián)、工會女職工委員會等群團組織形成合力，構(gòu)建起家庭教育社會支持網(wǎng)絡系統(tǒng)。要通過家委會、家長學校、家長課堂、購買服務等形式，形成政府、家庭、學校、社會聯(lián)動，形成合力，構(gòu)建家庭教育工作體系。同時，順應形勢變化，堅持問題導向，應形勢發(fā)展，而出現(xiàn)的新情況、新問題開展理論研究，更好地指導家庭教育工作實踐與時俱進地順利進展。

第六，加強家庭教育事業(yè)的財政投入。家庭教育經(jīng)費應列入各級政府的財政預算。在中央以及各省、市、縣財政中設立家庭教育的專項經(jīng)費，并確立農(nóng)村和城市等地區(qū)不同的家庭教育投入體制和籌資辦法，以保障各地家庭教育工作獲得必需的財力支持。進一步強化對家庭教育市場的管理，重視發(fā)展培育有資質(zhì)的社會組織，為家長和孩子提供切實有效的指導和服務。

第七，建立告誡制度、家庭教育的督導評估與問責制度。針對現(xiàn)實生活中存在的不當家庭教育行為，為了有效制止父母以家庭暴力形式教育子女，草案第42條第二款依據(jù)反家庭暴力法第16條設立的公安機關告誡制度的規(guī)定精神，對父母或其他監(jiān)護人違反條例規(guī)定但尚不足以予以行政處罰的行為，規(guī)定由公安機關出具告誡書。加大對家庭教育評估和監(jiān)督，建立視導、督導和問責制度。同時，明確對家庭教育主管機構(gòu)的監(jiān)督及在家庭教育中出現(xiàn)的違法行為的處理機制。

第八，關于家庭教育日（或者家庭教育宣傳周）。1993年聯(lián)合國大會紐約特別會議確立每年5月15日為“國際家庭日”，旨在提高國際社會對家庭重要性的認識，促進家庭和睦、幸福和進步。設立家庭教育日，集中宣傳我國重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)、家庭教育的先進典型，有利于促進全社會增強家庭教育意識，增進家庭幸福和社會和諧。我國上海等地每年舉辦“家庭教育宣傳周”及“家庭教育日”，重慶將5月15日“國際家庭日”設立為全市家庭教育日。建議在立法中將5月15日設立為家庭教育日或者將5月15日國際家庭日所在周設立為家庭教育宣傳周。

總的來說，應通過加快立法提升家庭教育地位、明確家庭教育核心內(nèi)容、擴大公共服務供給、規(guī)范家庭教育行為，從制度層面推進解決家庭教育面臨的突出問題，促進家庭教育工作持續(xù)發(fā)展，為培養(yǎng)能夠擔當民族復興大任的時代新人提供法治保障。