■理論特稿/學(xué)習(xí)黨的十九屆四中全會精神專論

   黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出和使用了有關(guān)國家制度和國家治理的一系列基本概念。從學(xué)理上說，只有讀懂這些基本概念，才能真正準(zhǔn)確領(lǐng)會全會的精神，即所謂“知其然才能知所行”。所以，學(xué)習(xí)領(lǐng)會全會精神，非常需要先對這些概念作一番辨析、辨識。

    什么是治理和國家治理？

《決定》中“制度”一詞出現(xiàn)了222次，“治理”一詞出現(xiàn)了83次，顯然，這是《決定》最重要的兩個關(guān)鍵詞。

治理一詞，人們本來經(jīng)常使用，如治理黃河、治理環(huán)境等。由于黨的十八屆三中全會的倡導(dǎo)，治理問題引起了全黨全社會的高度重視，治理的概念使用也越來越普遍，如鄉(xiāng)村治理、社會治理、國家治理、全球治理等。

什么叫治理？一般地理解，治理的對象主要是整個國家和社會，或其他更具體的事物，目的是要使國家和社會及其他事物達(dá)到一定的理想狀態(tài)。治理的指向是雙向或多向的，而不是單向的。治理者與被治理者的界限并不分明，更不是截然對立的。在治理中，每一個人既是被治理者，又是參與治理者。治理的目的不是把人給鎮(zhèn)住、管死，而是要把人的創(chuàng)造性最大限度地發(fā)揮出來。要通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。

治理有不同的層面和領(lǐng)域?！稕Q定》中涉及的層面，就有社區(qū)治理、基層治理、社會治理、政府治理、國家治理、全球治理等。涉及的領(lǐng)域，則有經(jīng)濟(jì)治理、科技倫理治理、網(wǎng)絡(luò)治理、邊疆治理、生態(tài)環(huán)境治理、長江黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理、水土流失和荒漠化石漠化綜合治理、全球經(jīng)濟(jì)治理等。

所以，所謂治理，我認(rèn)為，從一般意義上來說，應(yīng)該是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調(diào)整、改造，使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程。

而國家治理，就是指國家層面的治理，是國家運用各種手段和方式，對整個國家實行的治理。而社會治理，就是對社會進(jìn)行的治理。

《決定》在83次使用的“治理”中，有27次是指“國家治理”。這里所講的國家治理，從政治上來說，就是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民，依據(jù)憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范，按照人民意愿，運用政權(quán)力量和其他多種方式，對國家、社會的全部運行和秩序及相關(guān)要素、人民生活進(jìn)行管理、整合、引導(dǎo)、控制、調(diào)整和改革，使其達(dá)到和保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一狀態(tài)的全部活動和過程。

    怎樣把握制度與治理的關(guān)系？

制度與治理，既有聯(lián)系，也有區(qū)別。仔細(xì)比較，可以說，制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側(cè)重于規(guī)范本身，而治理側(cè)重于進(jìn)行管理；制度側(cè)重于文本載明的約束，而治理側(cè)重于人的主體性活動；制度一般是治理的基礎(chǔ)，而治理可能會依賴制度進(jìn)行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理的效能，而治理的科學(xué)性和有效性也應(yīng)該建立在科學(xué)的制度之上；制度是否科學(xué)、合理，要由治理的成效來展示和檢驗，而治理的成效，首先與制度有關(guān)，也可能與人的主體性活動有關(guān)。

為什么要在制度之外再提出一個治理問題？因為制度是規(guī)范，是國家和一切社會生活賴以運行的基礎(chǔ)，是國家長治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人們運用的，是要在運用中發(fā)生效力、產(chǎn)生效果的。任何制度的長短優(yōu)劣，歸根結(jié)底都要看治理的效果。制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進(jìn)，歸根到底，要由治理的成效來說話。因此，在制度的基礎(chǔ)上還要實施治理。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。制度好不好，檢驗和評價的標(biāo)準(zhǔn)是什么？既要看制度本身，更要看實踐狀況，看治理的實際效果。

當(dāng)然，治理不能脫離制度。沒有制度的治理，也是一種治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有這類治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。沒有制度的治理，可能有成效，也可能會一片混亂。治理效果的好壞、優(yōu)劣，根本上取決于制度是否科學(xué)和完善。改革開放以來，我們充分認(rèn)識并始終強調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這個認(rèn)識來之不易，必須時刻牢記，不能有絲毫忽視。

制度的建設(shè)和發(fā)展是一個漫長過程。習(xí)近平總書記指出，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重。黨的十九屆四中全會指出，要著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。這個任務(wù)極為重要，也非常艱巨。

    怎樣區(qū)別制度、體制和機(jī)制？

“制度”這個詞，我們很熟悉。所謂制度，就是由憲法、法律、黨章、黨規(guī)以及其他方式規(guī)定的具有強制性、穩(wěn)定性的各種規(guī)范，是在不同范圍內(nèi)要求人們遵循的辦事規(guī)程、行為準(zhǔn)則和運作程序。制度有大有小，大的如社會制度，小的如作息制度。單一的制度是制度，一群小制度也可以構(gòu)成一個大制度?！稕Q定》明確提出了150多項具體的制度，如“社會公平正義法治保障制度”“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”等。

全會的《決定》中，還用了42次“體制”，其中18次將“體制機(jī)制”連用。體制與制度什么關(guān)系？這是一個很大的問題，也是特別需要辨識和理解清楚的問題?！稕Q定》中的很多內(nèi)容，有的說是制度，有的說是體制。制度和體制，到底是誰包含誰？到底是制度大還是體制大？這既是學(xué)理問題，也是政治問題。

“體制”這個詞，漢語里面早已有。但現(xiàn)代意義上的“體制”一詞，是從蘇聯(lián)、東歐國家引進(jìn)來的。這個詞現(xiàn)在已經(jīng)是我們的常用詞，但如果回到上世紀(jì)60—80年代之間，這卻是一個重大的發(fā)明。為什么？因為過去世界上的社會主義國家都認(rèn)為，社會主義制度一建立，就完美無缺了，不可能有什么缺陷，當(dāng)然也不需要進(jìn)行什么改革。誰要說我們的制度有缺點，那絕對是非常危險的。但許多國家，痛定思痛，發(fā)現(xiàn)社會主義國家的制度確實有很多弊端和不完善的地方，必須進(jìn)行改革，不改革就沒有出路。但一改革，就觸及制度，阻力、危險也很大。于是東歐國家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家便發(fā)明了“體制”這個詞，把體制與制度區(qū)分了開來。這樣一來，就作出了這樣的解釋：社會主義制度是好的，但體制有不完善的地方。改革針對的是體制，而不是制度。對體制進(jìn)行改革，目的是為了完善制度。這樣一種邏輯和理念，解決了對社會主義能不能進(jìn)行改革的問題，消除了我們啟動和推進(jìn)改革開放最重大的理論障礙和思想障礙。所以，體制這個詞，對解放我們的思想，推動改革開放的啟動和發(fā)展，起了巨大的作用。

因此，改革開放之初，我們都認(rèn)為體制是制度的具體組織和表現(xiàn)形式。也就是說，制度大，體制小。改革只是改體制，不是改制度。但近年來，我們發(fā)現(xiàn)制度和體制的關(guān)系有點變了。在不少文稿中和場合，一會兒是制度大，體制小，一會兒是制度小，體制大。為此就需要準(zhǔn)確地加以辨識。

到底是制度大還是體制大？現(xiàn)在要做界定似乎有點難。因為改革開放之初，我們所說的制度和體制，都是比較大的概念。在整個國家的層面上，應(yīng)該是制度更大、更基礎(chǔ)，而體制則比較小一點，也具體一點。但隨著改革開放的深入，制度和體制的應(yīng)用已經(jīng)非常廣泛了，出現(xiàn)了不同層面的制度和體制。如果把不同層面的制度和體制拿到一塊兒比較，就會出現(xiàn)一會兒制度大，一會兒體制大的問題。如“中國特色社會主義行政體制”與“中國特色社會主義制度”比較起來，肯定是體制小于制度。但在“中國特色社會主義行政體制”之下，《決定》中還提到了“行政審批制度”“政府權(quán)責(zé)清單制度”“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”等。顯然，后者的制度要小于前面的體制。所以，制度大還是體制大，不可一概而論，必須首先看是否在一個層面上。

對此，2011年，胡錦濤在慶祝建黨90周年的講話中，作了一個重要的表述和界定，“建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度”。這個界定明確告訴我們，各種體制和其他具體制度都是建立在基本制度之上的。

那么，制度和體制的區(qū)別主要在哪里呢？

應(yīng)該在兩者各自的特點上。體制，一般都是帶有體系性、框架性的制度或制度群，主要突出它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和相互聯(lián)系，突出它是各個部分構(gòu)成的有機(jī)整體。

《決定》中列舉的“體制”，都具有這種特點。如，黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，司法體制，國家行政體制，垂直管理體制和地方分級管理體制，以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，全員、全程、全方位育人體制機(jī)制，文化管理體制，醫(yī)藥衛(wèi)生體制，等等。它們都是體系性的，指的是某一個方面具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和聯(lián)系的體系。

而制度，一般都是單一的。無論制度大小，主要強調(diào)它的規(guī)范性、準(zhǔn)則性，而不是特別強調(diào)它的內(nèi)部關(guān)系和結(jié)構(gòu)性。

《決定》中列舉的“制度”，也都有這種特點，如：不忘初心、牢記使命的制度，向黨中央請示報告制度，各級黨委（黨組）工作制度，黨員、干部聯(lián)系群眾制度，人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度，選舉制度，備案審查制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，等等。它們都是某一個方面的規(guī)范，強調(diào)的是某種賴以遵循的程序和準(zhǔn)則。

制度、體制，又與機(jī)制緊密相連。在《決定》中，“機(jī)制”這個概念一共出現(xiàn)了76次，數(shù)量還是很大的。

什么叫機(jī)制？《現(xiàn)代漢語詞典》從四個方面作了解釋：1.機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，如計算機(jī)的機(jī)制。2.機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，如動脈硬化的機(jī)制。3.指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律。如優(yōu)選法中優(yōu)化對象的機(jī)制。也叫機(jī)理。4.泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機(jī)制、競爭機(jī)制。

這四個方面的解釋我認(rèn)為都是正確的。所以，我們從制度、體制角度所說的機(jī)制，就是指國家和社會系統(tǒng)在運行中各個部分所構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系，特別是這個系統(tǒng)賴以運行的機(jī)理。與體制相比，它更突出整個系統(tǒng)的運行狀態(tài)，突出這個系統(tǒng)運行所依循或表現(xiàn)出來的規(guī)律。

對《決定》提到的所有“機(jī)制”加以歸類、比較和分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中多數(shù)都從不同角度界定和突出了這些機(jī)制本身的類別和特點。如決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、工作機(jī)制、落實機(jī)制、聯(lián)絡(luò)機(jī)制、保障機(jī)制、協(xié)調(diào)配合機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制、轉(zhuǎn)化機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制、生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制、發(fā)展機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、綜合機(jī)制、運行機(jī)制、長效機(jī)制、反饋機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，等等。

就其主要內(nèi)容來說，每一個機(jī)制，都涉及一個方面的工作，涉及相關(guān)的制度和治理，是有針對性地對這些方面的制度建設(shè)和治理工作提出的系統(tǒng)性任務(wù)和要求。其重點，不是僅僅要求建立某種制度，而是要求形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)、順暢通達(dá)的工作程序和運行狀態(tài)。

至于這些機(jī)制的具體內(nèi)容，在13個大的制度和治理體系中，都或多或少地有形成某種機(jī)制的要求。如在堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系方面，有形成不忘初心、牢記使命長效機(jī)制，推動黨中央重大決策落實機(jī)制，互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機(jī)制，決策機(jī)制和擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制；在堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系方面，有代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，相互監(jiān)督特別是中國共產(chǎn)黨自覺接受監(jiān)督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監(jiān)督等機(jī)制，發(fā)揚民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機(jī)制，協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機(jī)制，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制；等等。

    怎樣辨識根本制度、基本制度和重要制度？

全會《決定》指出：“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度?！彼?，“根本制度、基本制度、重要制度”三個概念也需要辨識和準(zhǔn)確理解。

近年來，我們在一般的制度之外，經(jīng)常使用“基本制度”這個概念。所謂“基本制度”，顯然就是最居基礎(chǔ)性，也是最重要的制度。其他制度都建立在這個制度之上。經(jīng)查，黨的十六大報告沒有出現(xiàn)“基本制度”“根本制度”的用語。但十六大修改后的黨章，在黨章史上第一次出現(xiàn)了“基本制度”的概念，指出：“建國以后，順利地進(jìn)行了社會主義改造，完成了從新民主主義到社會主義的過渡，確立了社會主義基本制度，發(fā)展了社會主義的經(jīng)濟(jì)、政治和文化?！蔽迥旰簏h的十七大報告指出：“新民主主義革命的勝利，社會主義基本制度的建立，為當(dāng)代中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)?！眻蟾孢€指出，改革開放的一條重要經(jīng)驗，是“把堅持社會主義基本制度同發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來”。所以，后來我們說到新中國成立后逐步建立的社會主義制度，都是稱之為“社會主義的基本制度”。黨的十八大報告、十九大報告都是如此界定和使用的。十九大修改后的黨章仍然是如此表述。

但我們也要注意，1982年制定的憲法，在序言中指出：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)?！蓖瑫r規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！?018年修改后的憲法仍然這樣規(guī)定。相反，直到目前的憲法里，反倒沒有出現(xiàn)“基本制度”這個概念。

由此，從文獻(xiàn)使用的角度，我們可以看到，社會主義制度就是中華人民共和國的根本制度。這是憲法的權(quán)威用語。而“基本制度”，主要是為了強調(diào)新中國成立后建立的社會制度的基本性、基礎(chǔ)性而使用的，主要是與其他各種制度相對應(yīng)，以便說明它的重要性、基礎(chǔ)性。當(dāng)然，同時也蘊含著一層“基本制度不可動搖，但具體制度可以改革完善”的意思，體現(xiàn)了一種辯證關(guān)系。但到目前為止，“基本制度”還是政治用語，沒有成為憲法用語。

至于“根本制度”這個概念，除了憲法中直接指社會主義制度外，還有沒有其他意思呢？有。2011年，在慶祝建黨90周年的講話中，胡錦濤第一次使用“中國特色社會主義制度”的概念，宣告我們已經(jīng)確立了“中國特色社會主義制度”，同時強調(diào)：“中國特色社會主義制度，是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障?！碑?dāng)然，這里說的不是“根本制度”，而是根本性制度保障的意思。黨的十九大仍然強調(diào)“中國特色社會主義制度是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障”。

在2011年慶祝建黨90周年講話中，胡錦濤明確指出：“我們推進(jìn)社會主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系?！彪S后，便列舉了這個制度體系的內(nèi)容，包括：“人民代表大會制度這一根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等構(gòu)成的基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。”

根據(jù)這一重要的界定，人民代表大會制度是“根本政治制度”，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，是三項“基本政治制度”，而公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展則是“基本經(jīng)濟(jì)制度”。

從這一界定可以看出，所有這些制度，都統(tǒng)屬于中國特色社會主義制度，也就是說，統(tǒng)屬于整個國家的“根本制度”。但在政治領(lǐng)域，把幾項制度作比較，“根本”顯然比“基本”更重要。

之后，黨和國家對中國特色社會主義制度的界定，主要包括這些內(nèi)容。但黨的十九屆四中全會，對基本經(jīng)濟(jì)制度作了重大的發(fā)展。過去我們說基本經(jīng)濟(jì)制度，只有一個，即“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。但這一次，擴(kuò)展為三個，把按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制都列為“社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度”了，并且強調(diào)它們都“是黨和人民的偉大創(chuàng)造”，要“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度”。社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我們過去一直說是“體制”，而現(xiàn)在，成為了“制度”。如果從國家制度層面界定制度比體制更大更基礎(chǔ)的話，那將“體制”稱為“制度”，應(yīng)該說是一個大的提升。

再進(jìn)一步挖掘，“根本制度”還有沒有其他所指呢？有。

如黨的十四大報告指出：“我國憲法規(guī)定，中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。這是我們的一項根本制度。”

黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度?！奔窗选榜R克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位”也稱作一項“根本制度”了。

這里所說的“根本制度”，都要與憲法所說的“根本制度”相區(qū)別。

至于基本制度，除了政治領(lǐng)域的三項制度被稱為“基本政治制度”外，黨的十八大報告還指出：“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度?！边@里所說的基本制度，應(yīng)該比《決定》所說的三項“基本經(jīng)濟(jì)制度”的層次要低。

黨的十九屆四中全會的《決定》還使用了“重要制度”的概念。根據(jù)排列的順序及其內(nèi)涵，所謂“重要制度”，應(yīng)該是比根本制度、基本制度低一點，但也不是太一般的其他制度。至于具體有哪些制度，《決定》沒有一一列舉。直接界定的是“‘一國兩制’制度”?！稕Q定》明確指出：“‘一國兩制’是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的一項重要制度?！绷硗膺€強調(diào)：“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”雖然這里說的是重要的制度保障，但因為監(jiān)督體系本身就是一整套制度，所以也可以說是“重要制度”。“重要制度”肯定不止這兩個。相信未來的中央文件還會出現(xiàn)更多的“重要制度”。

    什么是治理體系和治理能力？

有治理，當(dāng)然就有治理的組織、機(jī)構(gòu)、人員、事務(wù)，所以就有治理體系?！稕Q定》一共使用了30個“治理體系”。除了總體上的23個國家治理體系外，還提出了7個比較具體的治理體系，如政府治理體系、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系、社會治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系、生態(tài)環(huán)境治理體系、全球治理體系和國際治理體系。

所謂治理體系，我把它定義為：參與和實施治理的全部要素、手段、方式、環(huán)境和條件的總和，即體系化的治理結(jié)構(gòu)和要素。治理體系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不僅僅是制度，它還包括參與治理的各種主體力量、治理的機(jī)制和規(guī)則、治理的方式方法等。它是多種主體力量共同參與的整合、治理的全部過程和因素。

至于國家治理能力，就是指掌握和運用整套治理體系對國家和社會進(jìn)行治理的能力和水平，包括推動改革發(fā)展穩(wěn)定、從事內(nèi)政外交國防、實施治黨治國治軍等各個方面的能力，既包括黨和國家整體的能力，也包括參與治理的每一個機(jī)構(gòu)、每一個個人的能力。國家治理體系是一種客觀的存在，而治理能力是這種體系和運用這種體系表現(xiàn)出的效能、水平?！稕Q定》中使用了19次“治理能力”這個概念。其中兩個指具體的治理能力，是網(wǎng)絡(luò)治理能力和特別行政區(qū)依法治理能力。

國家治理體系和治理能力緊密聯(lián)系，是一個有機(jī)整體。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

治理和治理體系本身是中性的，無論在哪個國家、哪個時代，不管用不用這個概念，實際上都客觀存在著一定的治理和治理體系。但是，不同時期不同國家治理的性質(zhì)和治理體系的構(gòu)成又會有很大的差別，甚至有本質(zhì)的不同。比如，古希臘雅典民主時期實行的是城邦式民主的治理體系；中國自秦以來到清王朝覆滅，實行的是君主專制主義的治理體系。不同的治理體系本質(zhì)上反映著不同類型的社會制度和政治文明。當(dāng)代中國的治理體系是中國特色社會主義的治理體系。這種治理體系與其他各種治理體系有著本質(zhì)的差別或相當(dāng)?shù)牟町?，是?dāng)今世界獨具特色的一種治理體系。

同時，治理體系是隨著時代和實踐的發(fā)展而不斷變動和發(fā)展的。國家治理體系永遠(yuǎn)是一個“在路上”的發(fā)展過程。所以，必須不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與時俱進(jìn)，切實解決不同階段遇到的問題，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推向前進(jìn)。

怎樣認(rèn)識制度體系與治理體系的關(guān)系？

眾多的制度按一定的邏輯關(guān)系匯聚一起，就成了制度體系；同樣，眾多的治理主體、要素、手段、方式按一定的邏輯匯聚一起，也就成了治理體系。

《決定》一共列舉了13個大的方面的制度、體制和制度體系。這13個方面，就是13個部分，但它們有的叫“制度體系”，有的叫“法治體系”，有的叫“行政體制”，有的叫“制度”，有的叫“政策”。每一個方面都是一個大的領(lǐng)域或方面，它們從總體上構(gòu)成了中國特色社會主義制度和國家治理體系的總體框架。

與此同時，《決定》大大小小一共提出了13個明確而具體的“制度體系”，如“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”“基本公共服務(wù)制度體系”“生態(tài)文明制度體系”等。這13個與上述13個方面的制度體系不完全對應(yīng)，但每個都包含著豐富的內(nèi)容。

制度體系與治理體系的關(guān)系，如果不做科學(xué)辨析，很容易把治理體系當(dāng)成制度的集合體即制度體系。事實上，已經(jīng)有人這么說了。這并非沒有一點道理。因為治理主要應(yīng)在制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，制度是治理的依據(jù)、尺度、手段和工具?，F(xiàn)代國家，如果沒有制度，就談不上良好的治理，也談不上現(xiàn)代化的治理體系。所以，治理體系與制度體系有緊密聯(lián)系，實際上，治理體系應(yīng)該包括制度體系在內(nèi)。

但是，治理體系并不能與制度體系直接畫等號。因為治理體系并不僅僅限于制度，它應(yīng)該還包括政權(quán)機(jī)構(gòu)、政黨、團(tuán)體、公眾等一系列治理主體，包括各種不同的治理方式和方法，包括道德、觀念、權(quán)威等軟性規(guī)范，包括治理制度賴以運行的保障條件。所以，治理體系的外延比制度體系更大。如果兩者的內(nèi)涵、外延都完全一致，那就沒有必要在制度體系之外再另外使用一個治理體系的概念了。

制度是規(guī)則，治理出成效。所以，黨的十九屆四中全會更加突出地把堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，強調(diào)要加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。因此，我們要更加注意從國家和社會的治理效果來衡量、改進(jìn)和完善我們的制度。

對于制度體系和治理體系的關(guān)系，黨的十九屆四中全會作出了明確的界定，強調(diào)中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會精神，全面深化改革，必須完整理解和全面把握兩個目標(biāo)之間的關(guān)系，繼續(xù)在制度建設(shè)上下功夫，同時加強治理體系和治理能力的建設(shè)，真正把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的效能。

（作者系中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程咨詢委員會委員、原中央黨史研究室副主任）

《中國教育報》2019年12月19日第5版